แม้ว่าจะมีการถกกันถึง “ความยั่งยืนทางการคลัง”ของไทยอย่างต่อเนื่องในช่วงหลายปีมานี้ แต่ที่ผ่านมาประเด็นนี้ยังไม่ได้ส่งผลกระทบโดยตรงต่อภาคการคลังของไทย รัฐบาลยังสามารถเพิ่มการขาดดุลการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นต่อเนื่อง โดยเฉพาะช่วงหลังวิกฤต Covid
อย่างไรก็ตาม ประเด็นดังกล่าวเริ่มกลับมาได้รับความสนใจอีกครั้ง หลังจากที่บริษัทจัดอันดับเครดิต (credit rating agency) สำคัญทั้ง Moody’s และ Fitch Ratings ออกมาปรับมุมมองต่อความน่าเชื่อถือด้านการคลังของไทย ลงจากมีเสถียรภาพหรือ “Stable” เป็นลบ หรือ “Negative” (และมีโอกาสที่ S&P Global Ratings จะปรับตามมาเร็ว ๆ นี้) เป็นการส่งสัญญาณที่ชัดเจนว่าถ้าไม่มีการเปลี่ยนแปลงอะไร โอกาสที่ประเทศไทยจะถูกปรับลดอันดับความน่าเชื่อถือมีมากกว่าโอกาสจะปรับเพิ่ม โดยครั้งสุดท้ายที่ไทยได้รับมุมมองเป็นลบแบบนี้คือใน ช่วงวิกฤตการเงินโลก ปี 2008
หนึ่งในสาเหตุสำคัญที่ทั้งสองบริษัทจัดอันดับพูดถึงตรงกัน คือ “ฐานะทางการคลัง” และ “ศักยภาพของเศรษฐกิจไทย” ที่อ่อนแอลง โดยเฉพาะหลังจากโควิด-19 ทั้งหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว รายได้ภาครัฐที่ปรับลดลงต่อเนื่อง ขณะที่ความพยายามรักษาฐานะการคลังจากแผนการคลังระยะปานกลางก็มักจะถูกเลื่อนออกไป และหากไม่แก้ไขโดยเร็วก็มีโอกาสที่อันดับเครดิตจริง ๆ อาจถูกปรับลดลงในอนาคตได้
สำหรับผลกระทบต่อเศรษฐกิจที่อาจตามมาหากประเทศไทยถูกลดอันดับเครดิต ย่อมส่งผลให้ต้นทุนทางการเงินของรัฐบาลและภาคธุรกิจที่ระดมทุนทั้งในและต่างประเทศปรับเพิ่มสูงขึ้น และจะมีผลกระทบซ้ำเติมในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจไทยกำลังอ่อนแอ โดยทาง KKP Research ได้วิเคราะห์เพิ่มเติมถึงสถานะที่แท้จริงของภาคการคลังไทยด้วยข้อเท็จจริง 3 ประการ พร้อมเสนอแนะทางออกเชิงนโยบายว่าประเทศไทยและรัฐบาลควรไปต่อกันอย่างไรดี
รัฐบาลจำเป็นต้องขาดดุลมากขึ้นจากเศรษฐกิจที่อ่อนแอ
ข้อเท็จจริงประการแรกคือ การขาดดุลของภาครัฐมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง และใกล้ถึงขีดจำกัดมากขึ้นเรื่อย ๆ ขณะที่ความพยายามในการรัดเข็มขัดเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง (Fiscal Consolidation) ที่ผ่านมามักจะไม่ประสบความสำเร็จและถูกเลื่อนมาอย่างต่อเนื่อง เหตุผลหนึ่งเป็นเพราะความจำเป็นจากภาวะเศรษฐกิจที่อ่อนแอมาต่อเนื่องนับทศวรรษ ทำให้นโยบายการคลังต้องเข้ามามีบทบาทสำคัญในการพยุงภาคเศรษฐกิจอื่น ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยหากกลับไปดูในช่วงก่อนโควิด-19 ระบาด รัฐบาลมักจะขาดดุลงบประมาณอยู่ที่ไม่เกิน 3% ของ GDP และเป็นเป้าหมายสำคัญในการกำหนดแผนการคลังระยะปานกลาง (Medium-term fiscal framework: MTFF)
อย่างไรก็ตาม ในช่วงโควิด-19 การขาดดุลงบประมาณ (รวมเงินกู้ฉุกเฉินเพิ่มเติม 1.5 ล้านล้านบาท) เพิ่มขึ้นไปสูงสุดที่ประมาณ 8-9% ในปี 2021-22 ขณะที่หลังจากนั้น จากการที่เศรษฐกิจไทยยังฟื้นตัวได้ช้ากว่าประเทศอื่น ๆ ทำให้รัฐบาลยังต้องขาดดุลงบประมาณในระดับสูงขึ้นจากค่าเฉลี่ยในอดีตมาอยู่ที่ประมาณ 4-5% ของ GDP ดังนั้นการรัดเข็มขัดที่ได้ผลในระยะยาวจำเป็นต้องเริ่มจากการกลับไปแก้ปัญหาเชิงโครงสร้างของเศรษฐกิจไทย ไม่ว่าจะเป็นความสามารถในการแข่งขันของภาคอุตสาหกรรม หรือภาคการท่องเที่ยวในช่วงที่ผ่านมาด้วย.
การขาดดุลงบประมาณที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นด้วยเช่นกัน โดย KKP Research ประเมินว่าหนี้สาธารณะต่อ GDP มีโอกาสจะแตะเพดาน 70% ภายในปีงบประมาณ 2027 เร็วกว่าการประเมินของกระทรวงคลังล่าสุดในปีที่แล้ว ที่คาดว่าจะไป “เฉียด” เพดานในช่วงปีงบประมาณ 2029 เพราะการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะลอตัวลง
นอกจากการใช้จ่ายโดยตรงของรัฐบาลแล้ว รัฐบาลยังสามารถใช้นโยบายการคลังได้อีก 2 ช่องทาง ซึ่งปัจจุบันกำลังถึงขีดจำกัดเช่นเดียวกัน โดยช่องทางแรกคือมาตรการกึ่งการคลัง (Quasi-fiscal policy) ที่ดำเนินการผ่านรัฐวิสาหกิจ ไม่ว่าจะเป็นการพักหนี้หรือรับประกันเงินกู้ผ่านสถาบันการเงินของรัฐ โดยปัจจุบัน ณ เดือน มิ.ย. 2025 อยู่ที่ระดับ 29% ของงบประมาณทั้งหมด จากเพดานที่กำหนดไว้ที่ 32% หรือคิดเป็นมูลค่าประมาณ 1.1 ล้านล้านบาท โดยในจำนวนนี้ส่วนหนึ่งมีการรับรู้ในหนี้สาธารณะไปแล้วและเหลือหนี้ที่ยังไม่รับรู้อีกคิดเป็นประมาณเกือบ 5% ของ GDP ขณะที่ช่องทางที่สองคือการใช้มาตรการที่เป็นการสูญเสียรายได้ภาษี ไม่ว่าจะเป็นการเพิ่มสิทธิลดหย่อนภาษีเพิ่มขึ้น ซึ่งเริ่มเห็นผลกระทบมากขึ้นในข้อเท็จจริงต่อไป
รายได้ภาครัฐปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง
ข้อเท็จจริงประการที่สอง คือ “รายได้ภาษีภาครัฐ” เริ่มส่งสัญญาณที่แย่ลงอย่างต่อเนื่อง สวนทางรายจ่ายที่จำเป็นต้องใช้มากขึ้น โดยในปีงบประมาณ 2568 รัฐบาลจัดเก็บรายได้ภาษีต่ำกว่าเป้าหมายถึง 6.5 หมื่นล้านบาท โดยเฉพาะภาษีสรรพสามิตรถยนต์และภาษีเงินได้นิติบุคคลที่ต่ำกว่าเป้าหมาย ส่วนหนึ่งมาจากมาตรการทางภาษีสนับสนุนรถยนต์ไฟฟ้า ขณะที่ถ้ามองย้อนกลับไปสองทศวรรษก่อนหน้าจะพบว่าสัดส่วนรายได้ต่อ GDP ของไทยปรับลดลงอย่างต่อเนื่อง จากประมาณ 16 - 17% ในช่วงปี 2003-2015 มาอยู่ที่ต่ำกว่า 15% ตั้งแต่ช่วงโควิด-19 เป็นต้นมา
นอกจากเศรษฐกิจที่อ่อนแอลงแล้ว ประเด็นเรื่องการรั่วไหลของการจัดเก็บภาษีจากภาคเศรษฐกิจนอกระบบขนาดใหญ่ เป็นสาเหตุสำคัญอีกประการที่ทำให้รายได้ภาษีลดลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคนส่วนใหญ่มีความอ่อนไหวต่อการเก็บภาษีที่สูง และพยายามหลีกเลี่ยงภาษีให้ได้มากที่สุดในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจฝืดเคือง ทางเลือกในการเพิ่มรายได้ เช่น การปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่ถูกปรับลดลงเป็นการ “ชั่วคราว” มามากกว่า 30 ปี เป็นเรื่องที่พูดถึงกันเป็นระยะเวลานาน แต่ที่ผ่านก็ไม่สามารถทำได้เพราะเหตุผลทางการเมืองและเศรษฐกิจ
“งบประจำ” กดดันฐานะการคลังไทย
ข้อเท็จจริงประการสุดท้าย คือ เวลาของการปรับตัวของเศรษฐกิจไทยกำลังลดลงไปเรื่อย ๆ จากงบประมาณที่ปรับลดได้ยากที่ปรับเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องและจะเป็นข้อจำกัด (Fiscal rigidity) ในระยะยาว โดยปัจจุบันงบประมาณเหล่านี้อยู่ที่ระดับ 60% ของงบประมาณทั้งหมด โดยส่วนใหญ่คือเงินเดือนและค่าจ้างของบุคลากรภาครัฐประมาณ 25% ของงบประมาณทั้งหมด รองลงมาคืองบสวัสดิการของข้าราชการประมาณ 12-13%, งบสวัสดิการของประชาชนประมาณ 15-16% รวมกันที่ประมาณ 25% และค่าใช้จ่ายดอกเบี้ยของหนี้สาธารณะที่ประมาณ 12% อย่างไรก็ตาม สังคมผู้สูงอายุที่กำลังเร่งตัวขึ้น จะทำให้สัดส่วนเพิ่มขึ้นไปอีก โดย KKP Research เคยประเมินไว้ว่างบสวัสดิการจะเพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ อย่างต่อเนื่อง โดยในอีก 15 ปีข้างหน้างบสวัสดิการของข้าราชการและประชาชนจะเพิ่มขึ้นจากประมาณ 25% เป็น 35% ของงบประมาณทั้งหมด
4 ทางออกที่ต้องเร่งดำเนินการ
KKP Research มองว่าทางออกที่จะฟื้นฟูความเชื่อมั่นอย่างน้อยเพื่อรักษาอันดับเครดิตเอาไว้ได้ รัฐบาลจำเป็นต้องปรับตัวจากมาตรการแก้ปัญหาเฉพาะหน้าไปสู่การปฏิรูปโครงสร้างการคลังในระยะกลาง โดยมีลำดับความสำคัญด้านนโยบาย 4 เรื่อง ดังนี้
1. การยกระดับศักยภาพการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาว — ผ่านการเร่งรัดโครงสร้างพื้นฐาน การสร้างแรงจูงใจต่อการลงทุนภาคเอกชน และการพัฒนาทักษะแรงงานให้สอดคล้องกับความต้องการของเศรษฐกิจยุคใหม่ โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่ดอกเบี้ยในประเทศอยู่ระดับต่ำ หากอัตราดอกเบี้ยปรับขึ้นเพราะความเสี่ยงด้านการคลังจะให้ทางเลือกของรัฐบาลลดลงอย่างรวดเร็ว
2. การเพิ่มศักยภาพด้านรายได้ของรัฐ — ด้วยการขยายฐานภาษี ลดขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ ลดการยกเว้นภาษีที่ไม่จำเป็น และพัฒนาระบบการจัดเก็บภาษีให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น
3. การปรับโครงสร้างรายจ่ายภาครัฐ — โดยปฏิรูปโครงสร้างระบบราชการ ปรับเป้าหมายการจัดสวัสดิการให้ตรงกลุ่มเป้าหมาย และลดการรั่วไหลจากคอร์รัปชันและรายจ่ายประจำที่ไม่มีประสิทธิผล
4. การสร้างกรอบวินัยการคลังที่น่าเชื่อถือ — ผ่านการจัดทำงบประมาณแบบหลายปี (multi-year budgeting) และการมีองค์กรอิสระด้านการคลัง ทำหน้าที่ติดตาม ตรวจสอบ และประเมินผล เพื่อช่วยยึดเหนี่ยวความคาดหวังของตลาด และสนับสนุนความน่าเชื่อถือด้านอันดับความน่าเชื่อถือของรัฐบาลไทย
