(24 มี.ค.67) ศ.ดร.ไชยันต์ ไชยพร อาจารย์ประจำภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้โพสต์บทความในหัวข้อ 'ความเข้าใจต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่สองที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดให้ร่างขึ้น' (ตอนที่หนึ่ง) ความว่า...
#ร่างรัฐธรรมนูญรัชกาลที่7
หลังจากมีการอภิปรายถกเถียงเกี่ยวกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกของพระยากัลยาณไมตรี (ฟรานซิส บี. แซร์) พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงโปรดเกล้าฯ ให้นายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์ ที่ปรึกษากระทรวงการต่างประเทศและพระยาศรีวิศาลวาจา ปลัดทูลฉลองกระทรวงการต่างประเทศยกร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญขึ้นอีกฉบับหนึ่ง
ซึ่งแล้วเสร็จเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474 โดยเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีชื่อในภาษาอังกฤษว่า 'An Outline of Changes in the Form of Government' (เค้าโครงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง)
ในเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กำหนดให้มีตำแหน่งนายกรัฐมนตรีขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศ ทำหน้าที่รับผิดชอบในการบริหารราชการแผ่นดิน
โดยพระมหากษัตริย์ทรงเป็นผู้คัดสรรและแต่งตั้งบุคคลที่พระองค์ทรงเห็นว่ามีคุณสมบัติเหมาะสมที่จะเป็นนายกรัฐมนตรี โดยไม่จำกัดว่าจะต้องเป็นสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์หรือมีตำแหน่งขุนนางเสนาบดีเท่านั้น
จากการที่นายกรัฐมนตรีมาจากการคัดสรรและแต่งตั้งโดยพระมหากษัตริย์ นายกรัฐมนตรีจึงรับผิดชอบโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์
แม้ว่าเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญ จะกำหนดให้นายกรัฐมนตรีมีสิทธิ์ในการเลือกบุคคลเป็นคณะรัฐมนตรี
แต่เค้าโครงฯ นี้เห็นว่า แต่เดิมการแต่งตั้งรัฐมนตรีเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์
ดังนั้น การจะผ่องถ่ายอำนาจทั้งหมดโดยทันทีให้แก่นายกรัฐมนตรี จึงอาจจะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วเกินไป
ดังนั้น ในเบื้องต้น เมื่อนายกรัฐมนตรีเลือกบุคคลเป็นคณะรัฐมนตรีแล้ว ควรที่จะให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชวินิจฉัยยืนยันเห็นชอบด้วย
นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีมีวาระที่กำหนดไว้ตายตัว โดยให้เป็นไปตามวาระของสภานิติบัญญัติ แต่นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีจะลาออกก่อนครบวาระก็ได้ โดยทำหนังสือกราบบังคมทูลต่อพระมหากษัตริย์ แต่พระมหากษัตริย์จะทรงแต่งตั้งให้กลับไปดำรงตำแหน่งอีกก็ได้
ขณะเดียวกัน พระองค์ทรงมีพระราชอำนาจที่จะขอให้นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีออกจากตำแหน่งก็ได้ และเมื่อไรก็ตามที่นายกรัฐมนตรีลาออกเองหรือถูกขอให้ออกจากตำแหน่ง คณะรัฐมนตรีก็จะต้องพ้นจากตำแหน่งไปด้วย
นายกรัฐมนตรีจะทำหน้าที่เป็นประธานในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีและเป็นผู้เดียวที่จะเป็นตัวกลางสื่อสารระหว่างพระมหากษัตริย์และคณะรัฐมนตรี
ในความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ และเค้าโครงฯ ได้กำหนดว่า สภานิติบัญญัติจะใช้อำนาจของสภาฯ ในการลงมติไว้วางใจ นายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีได้
ถ้ามีการประกาศใช้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ก็จะเป็นรัฐธรรมนูญในระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) ฉบับแรกของไทย
“เปรียบเทียบร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ กับ รัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศในยุโรปที่ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ”
เมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศต่างๆ ในยุโรป จะพบความคล้ายคลึงกันในเรื่องพระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี
เริ่มต้นจาก...
>> สวีเดน ค.ศ. 1809
สวีเดนเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1809 และมีรัฐธรรมนูญฉบับแรกในระบอบดังกล่าวในปี ค.ศ. 1809
มาตราแรกของรัฐธรรมนูญสวีเดน ค.ศ. 1809 ระบุว่า “พระมหากษัตริย์แต่เพียงผู้เดียวที่จะเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารการปกครองแผ่นดิน” (The King alone shall govern the realm)
และมาตรา 4 ที่ตามมาจะระบุถึงการจำกัดพระราชอำนาจ เช่น การระบุให้พระมหากษัตริย์จำเป็นต้องใช้อำนาจปกครอง “ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้” (in accordance with the provision of this Instrument of Government)
นอกจากนี้ในมาตรา 4 ของรัฐธรรมนูญยังระบุว่า พระมหากษัตริย์จะต้อง...
“ทรงรับฟังข้อมูลและคำแนะนำจากรัฐมนตรีสภา (คณะรัฐมนตรี) อันเป็นสภาที่ซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งสมาชิก (รัฐมนตรี) จากบุคคลที่มีความสามารถ ประสบการณ์ เกียรติยศ และเป็นที่เคารพนับถือโดยทั่วไปของเหล่าพสกนิกรชาวสวีเดน”
(seek the information and advice of a Council of State, to which the King shall call and appoint capable, experienced, honorable and generally respected native Swedish subjects)
>> นอร์เวย์ ค.ศ. 1814
นอร์เวย์เข้าสู่ระบอบการปกครองพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1814
สาระสำคัญของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 คือกำหนดให้นอร์เวย์ปกครองด้วยระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ นั่นคือ พระมหากษัตริย์ไม่ทรงสามารถใช้พระราชอำนาจในการบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการได้โดยตรงอีกต่อไป
แต่กระนั้น รัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 ยังให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจแต่งตั้งคณะรัฐมนตรีโดยไม่ได้กำหนดเป็นลายลักษณ์อักษรว่าจะต้องแต่งตั้งจากสมาชิกสภาเหมือนที่ปรากฎในนอร์เวย์ปัจจุบัน
มาตรา 3 ในรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 กำหนดให้ 'อำนาจบริหารเป็นของกษัตริย์' (The executive power shall be vested in the King.)
และในทำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญสวีเดน ค.ศ. 1809 มาตรา 28 ของรัฐธรรมนูญนอร์เวย์ ค.ศ. 1814 กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงเลือกพลเมืองนอร์เวย์ที่มีอายุไม่ต่ำกว่า 30 เป็นคณะรัฐมนตรี มีจำนวน 5 คนอย่างน้อย และอาจจะเลือกพลเมืองนอร์เวย์อื่นๆ ให้เป็นคณะรัฐมนตรี ยกเว้นสมาชิกสภาแห่งชาติ
พระองค์จะทรงแบ่งงานให้สมาชิกคณะรัฐมนตรีตามที่พระองค์เห็นว่าเหมาะสมที่สุด และไม่ให้ผู้ที่เป็นบิดา บุตร และพี่น้องเป็นคณะรัฐมนตรีในเวลาเดียวกัน
จากสาระในมาตรา 28 พระมหากษัตริย์มีอำนาจในการแต่งตั้งพลเมืองนอร์เวย์ ให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีได้ตามพระราชอัธยาศัย
ถ้าจะถามว่า ตกลงแล้วพระมหากษัตริย์ขณะนั้นทรงแต่งตั้ง 'ใคร' ให้มาทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน?
คำตอบคือ โดยส่วนใหญ่ พระมหากษัตริย์จะแต่งตั้งบุคคลที่ดำรงตำแหน่งข้าราชการประจำให้มาดำรงตำแหน่งรัฐมนตรี ขณะเดียวกัน ก็มีบางส่วนที่แต่งตั้งจากสมาชิกสภา หากสมาชิกสภาผู้ใดได้รับการแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรี จะต้องลาออกจากการเป็นสมาชิกสภา
>> เนเธอร์แลนด์ ค.ศ. 1814
เนเธอร์แลนด์เข้าสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1814 หลังจากเคยปกครองในแบบสมาพันธรัฐและสาธารณรัฐมาเป็นเวลายาวนาน
ในรัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ค.ศ. 1814 มาตรา 1 ที่เป็นมาตราที่ว่าด้วยอำนาจสูงสุด หรืออำนาจอธิปไตย (Sovereignty) ของเนเธอร์แลนด์ รัฐธรรมนูญเนเธอร์แลนด์ ค.ศ. 1814 อันเป็นรัฐธรรมนูญระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับแรกของเนเธอร์แลนด์
ได้กำหนดให้อำนาจอธิปไตยของเนเธอร์แลนด์เป็นของวิลเลม เฟรดริค และผู้สืบเชื้อสายของพระองค์ “Sovereignty……belongs to Willem Frederik...”
อีกทั้งยังกำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรีตามพระบรมราชวินิจฉัยเช่นกัน
>> เบลเยี่ยม ค.ศ. 1831
เบลเยี่ยมเข้าสู่การปกครองระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1831
รัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. 1831 กำหนดให้อำนาจบริหารเป็นของพระมหากษัตริย์
พระองค์ทรงใช้อำนาจบริหารได้ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ
โดยมาตรา 64 แห่งรัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. 1831 ได้กำหนดไว้ว่า พระบรมราชโองการของพระมหากษัตริย์จะมีผลบังคับใช้ได้ก็ต่อเมื่อมีผู้รับสนอง และผู้รับสนองฯจะต้องเป็นรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง
ดังนั้น พระมหากษัตริย์จึงทรงกระทำผิดมิได้ รัฐมนตรีที่เป็นผู้รับสนองจะเป็นผู้รับผิดชอบ
กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ พระมหากษัตริย์มิได้ทรงใช้พระราชอำนาจบริหารด้วยพระองค์เอง แต่ผ่านรัฐมนตรี และด้วยเหตุนี้ มาตรา 63 จึงกำหนดไว้ว่า ผู้ใดจะละเมิดองค์พระมหากษัตริย์มิได้
มาตรา 66 กำหนดให้พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนรัฐมนตรี และในการแต่งตั้งรัฐมนตรี ไม่จำเป็นที่พระมหากษัตริย์จะต้องแต่งตั้งรัฐมนตรีจากสมาชิกสภา (ไม่ว่าจะเป็นสมาชิกสภาล่างหรือสภาสูง) แต่ถ้าพระองค์แต่งตั้งสมาชิกสภาให้เป็นรัฐมนตรี บุคคลผู้นั้นจะต้องพ้นจากสมาชิกภาพความเป็นสมาชิกสภา
กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ พระมหากษัตริย์เบลเยี่ยมภายใต้รัฐธรรมนูญเบลเยี่ยม ค.ศ. 1831 ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของเบลเยี่ยมให้พระมหากษัตริย์ทรงมีอิสระในการแต่งตั้งรัฐมนตรี โดยไม่จำเป็นต้องจากสมาชิกสภา ผู้ที่จะดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีจะต้องเป็นผู้มีสัญชาติเบลเยี่ยม (โดยกำเนิดหรือได้รับสัญชาติ) แม้ว่าพระองค์จะมีอิสระ แต่ข้อจำกัดคือ พระองค์ไม่สามารถแต่งตั้งสมาชิกในพระบรมวงศานุวงศ์เป็นรัฐมนตรี
>> เดนมาร์ก ค.ศ. 1849
เดนมาร์กเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในปี ค.ศ. 1849
รัฐธรรมนูญเดนมาร์ก ค.ศ. 1849 มาตรา 19 กำหนดไว้ว่า “พระมหากษัตริย์เป็นผู้ทรงแต่งตั้งและปลดบุคคลเข้าและออกจากตำแหน่งรัฐมนตรี การลงพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ในกฎหมายที่ได้ตราขึ้น หรือในการประกาศให้มติในการบริหารราชการแผ่นดินที่เกี่ยวข้องมีผลบังคับได้ จะต้องมีรัฐมนตรีหนึ่งหรือหลายนายลงนามสนองพระบรมราชโองการ”
และรัฐธรรมนูญเดนมาร์ก ค.ศ. 1849 ไม่ได้กล่าวถึงเงื่อนไขการแต่งตั้งและปลดบุคคลเข้าและออกจากตำแหน่งรัฐมนตรีแต่อย่างใด พระมหากษัตริย์เดนมาร์กทรงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งและปลดได้ที่พระองค์ทรงเห็นสมควร
ในช่วงเริ่มแรกหลังเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับแรกในประเทศในยุโรปที่กล่าวไปข้างต้น (สวีเดน, นอร์เวย์, เนเธอร์แลนด์, เบลเยี่ยม และ เดนมาร์ก) จะเริ่มต้นจากการค่อยๆแบ่งแยกอำนาจบริหาร นิติบัญญัติและตุลาการออกจากกัน ที่แต่เดิมทีรวมอยู่ในสถาบันพระมหากษัตริย์
ขณะเดียวกัน ในรัฐธรรมนูญฉบับแรกของประเทศเหล่านี้ที่เป็นประเทศที่ระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่มีความมั่นคงยิ่งในปัจจุบัน และได้รับการจัดลำดับเศรษฐกิจ การเมืองและสังคมในอันดับต้นๆ ของโลก
เราจะพบการยังคงให้พระมหากษัตริย์ยังคงไว้ซึ่งพระราชอำนาจบริหาร แต่ไม่สามารถบริหารได้โดยลำพังพระองค์เองอีกต่อไป
แต่จะต้องมีนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารแทนพระองค์ แต่พระองค์ยังทรงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีได้ตามพระบรมราชวินิจฉัย
สถาบันทางการเมืองในระบอบพระมหากษัตรย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ---อันได้แก่ คณะรัฐมนตรีและรัฐสภา รวมทั้งสถาบันพระมหากษัตริย์---ของประเทศเหล่านี้จะค่อยวิวัฒนาการไปตามเงื่อนไขความเป็นจริงทางเศรษฐกิจ สังคมและสภาพการเมืองของแต่ละประเทศ
คำถามคือ ในช่วงที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรก ที่ยังคงให้พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีได้ตามพระราชอัธยาศัยนั้น...เงื่อนไขทางการเมืองและประชาชนในประเทศเหล่านั้นเป็นอย่างไรเมื่อเทียบกับของไทย?
จากความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญฉบับแรกของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญและกระบวนการวิวัฒนาการทางการเมืองอย่างค่อยเป็นค่อยไปของประเทศต่างๆ เหล่านี้นี่เอง ที่นำมาซึ่ง ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนายเรมอนด์ บี. สตีเวนส์และพระยาศรีวิศาลวาจา
และถ้าหากร่างรัฐธรรมนูญฉบับวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2474 ที่พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าฯ ทรงโปรดให้ร่างขึ้นไม่เป็น 'ประชาธิปไตย'
เราจะกล่าวได้ไหมว่า รัฐธรรมนูญระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับแรกของ นอร์เวย์, เนเธอร์แลนด์, เบลเยี่ยม และ เดนมาร์ก เป็น 'ประชาธิปไตย' ?
(โปรดติดตามตอนต่อไป)
