หนึ่งในสาเหตุของปัญหา ‘ค่าไฟฟ้าแพง’ ที่ประชาชนคนไทยผู้ใช้ไฟฟ้าไม่ค่อยรู้ก็คือ ระบบการควบคุมต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าที่เรียกว่า ‘Merit Order’ โดยเมื่อมีความต้องการไฟฟ้า ระบบการผลิตไฟฟ้าจะเริ่มต้นผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนต่ำที่สุดเป็นลำดับแรก และหากความต้องการไฟฟ้าลดลง จะลดการเดินเครื่องในโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนการผลิตสูงก่อน แล้วจึงดำเนินการลดการเดินเครื่องไฟฟ้าที่มีต้นทุนต่ำสุดเป็นลำดับสุดท้าย ซึ่งไม่สามารถทำได้จริง ทั้ง ๆ ที่ระบบนี้น่าจะช่วยแก้ไขปัญหา ‘ค่าไฟฟ้าแพง’ ได้ แต่ความเป็นจริงแล้วกลับมิได้เป็นเช่นนั้นเลย ด้วยเพราะเงื่อนไข Must Take และ Must Run จากเหตุผลดังนี้

การรับซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. จากผู้ประกอบการเอกชนนั้น จะเป็นไปตามนโยบายที่ภาครัฐกำหนด และการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าก็เป็นไปตาม พรบ. ประกอบกิจการพลังงานปี 2550 โดยยึดหลักความเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ โดย กฟผ. รับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPP) และผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็ก (SPP) เป็นไปตามนโยบายที่ภาครัฐกำหนด เพื่อส่งเสริมให้เอกชนเข้ามาลงทุนดำเนินธุรกิจผลิตไฟฟ้า เพิ่มการแข่งขันในกิจการพลังงาน และช่วยลดภาระการลงทุนของภาครัฐ ซึ่งภาครัฐเป็นผู้คัดเลือกผู้ผลิตไฟฟ้าฯ ที่มีราคาต่ำสุดในช่วงเวลานั้น ๆ โดยผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) และคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ตามลำดับ ซึ่ง กฟผ. เป็นเพียงผู้รับซื้อไฟฟ้าตามราคาที่รัฐกำหนด และดำเนินการตามระเบียบการรับซื้อไฟฟ้าฯ ซึ่งมีความโปร่งใสและตรวจสอบได้เท่านั้น

แม้ว่า ศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้า กฟผ. จะเป็นผู้ควบคุมการเดินเครื่องโรงไฟฟ้าทั้งหมด แต่เงื่อนไขการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้า กฟผ. ต้องปฏิบัติตาม พรบ. ประกอบกิจการพลังงานปี 2550 เพื่อให้เกิดการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าอย่างเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ แต่ต้องยึดหลักเกณฑ์การสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าตามลำดับคือ เริ่มจากการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภทจำเป็นต้องเดินเครื่องเพื่อรักษาความมั่นคง (Must Run) เป็นลำดับแรก เพราะหากไม่เดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภทนี้แล้ว ระบบไฟฟ้าจะเกิดความมั่นคงลดลงอาจทำให้ไฟฟ้าดับได้ เช่น โรงไฟฟ้าในพื้นที่ที่มีการซ่อมบำรุงสายส่งไฟฟ้า ลำดับถัดมาคือ สั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภทจำเป็นต้องรับซื้อขั้นต่ำตามสัญญา (Must Take) ทั้งด้านไฟฟ้าและสัญญาซื้อขายก๊าซธรรมชาติ ได้แก่ โรงไฟฟ้า SPP เพราะหากไม่เดินเครื่องโรงไฟฟ้าเหล่านี้อาจนำไปสู่การจ่ายเงินค่าซื้อไฟฟ้าหรือก๊าซธรรมชาติขั้นต่ำโดยไม่ได้รับพลังงานไฟฟ้า 

จากนั้นจึงสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนการผลิตต่ำที่สุดตามลำดับ (Merit Order) ได้แก่ โรงไฟฟ้า กฟผ. และโรงไฟฟ้า IPP เพื่อให้ต้นทุนค่าไฟฟ้าต่ำที่สุด จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว กฟผ. จึงต้องสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภท Must Run เป็นลำดับแรก โดยลำดับถัดมาคือ สั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภท Must Take แล้วจึงสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าตาม Merit Order ท้ายสุด ด้วยเงื่อนไขนี้ทำให้ กฟผ. ไม่สามารถเลือกซื้อไฟฟ้าจากเอกชนที่มีต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่ต่ำสุดเป็นลำดับแรกได้ รวมถึงไม่สามารถเลือกสั่งเดินเครื่องจักรเฉพาะโรงไฟฟ้าของ กฟผ. เองได้ด้วยเช่นกัน

การรับซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. จากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่ใช้เชื้อเพลิงก๊าซฯ หรือถ่านหิน จำเป็นต้องมีค่าความพร้อมจ่ายหรือค่า AP (Availability Payment) เนื่องจากต้องเตรียมโรงไฟฟ้าให้พร้อมจ่ายไฟฟ้าและผลิตไฟฟ้าตามการสั่งการของศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้า ซึ่งการกำหนดค่า AP เป็นแนวปฏิบัติในทางสากลสำหรับสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว โดยสะท้อนต้นทุนค่าก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่เอกชนผู้ลงทุนได้จ่ายไปก่อน ในขณะที่ กฟผ. จะจ่ายเป็นรายเดือนตามความพร้อมจ่ายไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าเท่านั้น แต่หากไม่สามารถเตรียมโรงไฟฟ้าให้มีความพร้อมจ่ายตามที่กำหนด ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนทั้ง IPP หรือ SPP ก็จะถูกปรับตามสัญญา ดังตัวอย่างที่อธิบายให้เข้าใจได้ง่ายและเห็นภาพได้ชัดเจน คือ การทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเปรียบเสมือนกับการทำสัญญาเช่ารถยนต์มาใช้งาน ซึ่งผู้เช่าจะมีค่าใช้จ่ายอยู่ 2 ส่วน คือ (1)ค่าเช่ารถที่ต้องจ่ายทุกเดือน ไม่ว่าจะมีการใช้รถหรือไม่ก็ตาม เช่นเดียวกับค่า AP ของโรงไฟฟ้า ส่วนค่าน้ำมันจะจ่ายมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับระยะทางการใช้งาน เปรียบได้กับค่าพลังงานไฟฟ้า หรือค่า EP (Energy Payment) เป็นค่าเชื้อเพลิงที่โรงไฟฟ้าเอกชนจะได้รับก็ต่อเมื่อศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้าสั่งการให้โรงไฟฟ้าเดินเครื่องผลิตพลังงานไฟฟ้าเท่านั้น

ส่วนการวางแผนกำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศจำเป็นต้องมากกว่าความต้องการใช้ไฟฟ้าที่มีอยู่เดิม ทั้งนี้เพื่อเป็นการรองรับต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และพร้อมที่จะจ่ายไฟฟ้าหากเกิดกรณีต่าง ๆ อาทิ โรงไฟฟ้าหรือระบบส่งขัดข้อง การขัดข้องด้านการส่งเชื้อเพลิง ซึ่งเป็นการพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าล่วงหน้าโดยอิงกับข้อมูลต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น การคาดการอัตราความเจริญทางเศรษฐกิจ แต่ในช่วงเวลาเกือบ 3 ปีของการแพร่ระบาดของเชื้อโควิด-19 ทำให้ทั่วโลกเกิดสภาวะเศรษฐกิจถดถอย ทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าต่ำกว่าที่คาดการณ์ไว้ตามแผน PDP (2018 Rev.1) จึงทำให้กำลังผลิตไฟฟ้าสำรองของประเทศสูงกว่ากรณีปกติ โดยคณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) ได้แต่งตั้งคณะทำงานบริหารจัดการกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองของประเทศเพื่อพิจารณาแนวทางในการบริหารกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองให้อยู่ในระดับเหมาะสม ตลอดจนเสนอแนะแนวทางบริหารจัดการให้สามารถรองรับการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพและไม่เป็นภาระต่อประชาชนต่อไป ดังนั้นเพื่อเป็นการแก้ปัญหา ‘ค่าไฟฟ้าแพง’ จึงต้องมีการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงแผน PDP (2018 Rev.1) ให้มีความถูกต้องและเหมาะสมกับบริบทการใช้ไฟฟ้าของประเทศในปัจจุบัน ซึ่งความเป็นจริงต้องดำเนินการทุก 5 ปี แต่ผ่านมาหลายปีแล้วยังไม่มีการดำเนินการใด ๆ เลย อาทิ การสั่งเดินเครื่องจักรโรงไฟฟ้าตาม Merit Order ก่อนเป็นอันดับแรก แล้วจึงพิจารณาสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภท Must Run หรือ Must Take ตามความเหมาะสม ซึ่งรองพีร์ พีระพันธ์ สาลีรัฐวิภาค รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ได้มีดำริให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องได้เตรียมดำเนินการปรับปรุงแก้ไขแผนฯ ดังกล่าวให้มีความถูกต้องและเหมาะสมกับสถานการณ์การใช้ไฟฟ้าของประเทศในปัจจุบันโดยเร็ว ด้วยการสรุปบทเรียนจากผลกระทบในด้านต่าง ๆ อย่างครอบคลุมในทุก ๆ มิติที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการพลังงานไฟฟ้าของประเทศที่ผ่านมา เพื่อให้แผน PDP ฉบับที่จะได้รับการปรับปรุงแก้ไขใหม่สร้างประโยชน์สูงสุดให้กับประเทศชาติและพี่น้องประชาชนคนไทยผู้ใช้ไฟฟ้าต่อไป