ในตอนแรกได้กล่าวถึงสาเหตุหนึ่งที่เป็นแรงจูงใจในการคอร์รัปชั่น คือ ทรัพย์แผ่นดินหรือสาธารณสมบัติ ซึ่งรัฐหรือประชาชนเป็นเจ้าของร่วมกัน ผู้อ่านก็คงสงสัยว่า บ้านเมืองมีขื่อมีแป ซึ่งหมายถึง มีกฎหมาย กฎเกณฑ์ในสังคม ก็น่าจะเป็นเครื่องมือที่คอยยับยั้งการกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบได้ ในตอนนี้จึงขอกล่าวถึง ช่องว่างของกฎหมาย โดยใช้แว่นขยายทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อชี้ให้เห็นว่า กฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว ไม่เพียงพอต่อการแก้ปัญหาการฉ้อราษฎร์บังหลวง ยิ่งไปกว่านั้น การคอร์รัปชั่นโดยถูกกฎหมายนั้น “เบ่งบาน” มากขึ้นเนื่องจากความไม่รู้เท่าทันเล่ห์เหลี่ยมหรือกลโกงของเจ้าหน้าที่รัฐที่ใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ

มีสุภาษิตเยอรมันบทหนึ่งกล่าวว่า “Der Teufel steckt im Detail.”  ซึ่งใกล้เคียงกับสำนวนในภาษาอังกฤษว่า “The devil is in the details.” แปลเป็นไทยว่า “ปีศาจอยู่ในรายละเอียด” เมื่อนำมาประยุกต์กับการคอร์รัปชั่นมักจะพบว่า กฎหมายหรือระเบียบที่ออกมามักจะให้อำนาจในกฎหมายลูก หลายครั้งต้องตามไปดูว่า รายละเอียดที่แท้จริงเป็นอย่างไร และให้อำนาจใดกับใคร แน่นอนว่าเป็นเรื่องยากมากสำหรับคนทั่วไปในการทำความเข้าใจตัวบทกฎหมาย

ความไม่เท่าเทียมในข้อมูลข่าวสาร (Incomplete Information) ความไม่รู้กฎหมาย จึงเป็นปัจจัยเสริมทำให้เกิดการคอร์รัปชั่นที่ง่ายและเร็วมากขึ้น

ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม คือ การฟ้องคดีทางปกครองที่เกี่ยวข้องกับการเวนคืน ไม่ว่าจะเพื่อการสร้างรถไฟฟ้า ถนน ทางด่วน สะพานลอย เสาไฟ หรือการกำหนดรูปแบบรายการ รายละเอียดอุปกรณ์ เครื่องมือประกอบแบบ ล้วนต้องอาศัยอำนาจรัฐและกฎหมายในการดำเนินการ หากผู้ใช้อำนาจนั้นกระทำการโดยสุจริตปัญหาการฟ้องร้อง ร้องเรียน จะมีไม่มาก แต่หากลองสวมหมวกเจ้าหน้าที่รัฐที่ไม่ตรงไปตรงมาแล้ว การใช้อำนาจรัฐและกฎหมาย สามารถสร้างประโยชน์ต่อตนเองและผู้อื่นโดยง่าย การเรียกรับผลประโยชน์จากการกำหนดจุด การเปลี่ยนแปลงแก้ไขรูปแบบรายการโดยมิชอบ เป็นกรณีที่พบมากในการร้องเรียนแต่มีช่องว่างทางกฎหมาย

พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ได้กำหนดให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร โดยมาตรา 49 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันบัญญัติว่า “การฟ้องคดีปกครองจะต้องยื่นฟ้องภายใน 90 วัน นับแต่วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี หรือนับแต่วันที่พ้นกำหนด 90 วัน นับแต่วันที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือร้องขอต่อหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้ปฏิบัติหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดและไม่ได้รับหนังสือชี้แจงจากหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือได้รับแต่เป็นคำชี้แจงที่ผู้ฟ้องคดีเห็นว่าไม่มีเหตุผล แล้วแต่กรณี เว้นแต่จะมีบทกฎหมายเฉพาะกำหนดไว้เป็นอย่างอื่น”

การกำหนดจุดเสาตอม่อรถไฟฟ้า สะพานลอย ทางออกของถนน มีกระบวนการที่ยุ่งยากซับซ้อนและเกี่ยวพันทั้งด้านวิศวกรรม ความปลอดภัย ความสวยงาม แต่มีช่องว่างที่เอื้อต่อการฉ้อราษฎร์บังหลวงโดยถูกกฎหมาย เพราะในขั้นตอนสำรวจจะมีทีมลงพื้นที่ก่อนการเวนคืน มีกระบวนการทางเอกสารและการเวนคืน ทำให้หากเกิดการกระทำทุจริตประพฤติมิชอบแล้วประชาชนทั่วไปจะฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ แต่สุ่มเสี่ยงในการถูกยกฟ้องเพราะพ้นกำหนดการฟ้องคดีที่มีระยะเวลา 90 วัน

วันที่รู้หรือควรรู้ถึงเหตุแห่งการฟ้องคดี อาจถูกนับตั้งแต่วันที่ทีมสำรวจมาแจ้งด้วยวาจา หรือหน่วยงานออกเอกสารว่าอยู่ในเขตทางแต่ยังไม่เวนคืน เป็นต้น “รายละเอียด” เหล่านี้ ประชาชนทั่วไปไม่มีทางรู้เท่าทันกลโกงเล่ห์เหลี่ยมของเจ้าหน้าที่รัฐที่คดโกง และสำคัญที่สุดคือ ประชาชนไม่อยากเป็นความ ถึงกับมีคำกล่าวว่า “กินขี้หมาดีกว่าเป็นความ” ก็ได้แต่นึกโทษโชคชะตา ทั้งที่การทุจริตประพฤติมิชอบเป็นกรรมปัจจุบันและเป็นการกระทำผิดของทุรชน

ในกรณีที่เกี่ยวข้องกับการแก้ไขรูปแบบรายการโดยมิชอบและขู่กรรโชกเรียกผลประโยชน์จากผู้รับเหมาโดยเจ้าหน้าที่รัฐที่รับผิดชอบโครงการหรือเป็นกรรมการตรวจรับ เป็นกรณีที่ผู้รับเหมาพบบ่อยครั้ง และปล่อยผ่านเพราะไม่อยากมีเรื่องราว ทำให้การกระทำทุจริตประพฤติมิชอบเติบโตขึ้นและแทรกซึมลงไปใน “รายละเอียด”

อีกเรื่องหนึ่งคือ ประเด็นเรื่อง การงด หรือ ลดค่าปรับ หรือ การขยายเวลา ของโครงการรัฐนั้น ที่ปรากฏว่า ผู้มีอำนาจที่ไม่รักษาผลประโยชน์ของหน่วยงานมักใช้ช่องทางนี้ในการเอื้อประโยชน์ต่อตนเองและผู้อื่น จะใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ ทั้งที่กฎหมายระบุรายละเอียดชัดแจ้งตั้งแต่เป็น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ จนพัฒนามาเป็น พระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560

มาตรา 102 แห่งพระราชบัญญัติการจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. 2560 บัญญัติว่า

“การงดหรือลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญา หรือการขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลง ให้อยู่ในดุลพินิจของผู้มีอํานาจที่จะพิจารณาได้ตามจํานวนวันที่มีเหตุเกิดขึ้นจริง เฉพาะในกรณี ดังต่อไปนี้

(๑) เหตุเกิดจากความผิดหรือความบกพร่องของหน่วยงานของรัฐ

(๒) เหตุสุดวิสัย

(๓) เหตุเกิดจากพฤติการณ์อันหนึ่งอันใดที่คู่สัญญาไม่ต้องรับผิดตามกฎหมาย

(๔) เหตุอื่นตามที่กําหนดในกฎกระทรวง

หลักเกณฑ์และวิธีการของดหรือลดค่าปรับให้แก่คู่สัญญา หรือการขยายเวลาทําการตามสัญญาหรือข้อตกลง ให้เป็นไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกําหนด”

ยังมีประเด็นเรื่อง “ค่าโง่” ซึ่งมีรายละเอียดมาก และน่าจะนำขึ้นมาเขียนเพราะสังคมควรได้เรียนรู้เรื่องการบริหารสัญญาภาครัฐ ที่เจือด้วยการทุจริตประพฤติมิชอบ นำไปสู่การเสียประโยชน์ของรัฐโดยไม่ควรเสีย ซึ่งพบว่าพัวพันกับผู้มีอำนาจและนักกฎหมายที่เลว

ผู้สันทัดในทางกฎหมายเคยให้ความรู้ผู้เขียนว่า “นักกฎหมายที่เลว จะบิดเบือนข้อกฎหมาย หรือ บิดเบือนข้อเท็จจริง หรือ ทำทั้งสองอย่าง” เช่น การขยายเวลาให้เนื่องจาก ฝนตกเยอะ เป็นต้น เพราะนักกฎหมายที่เลวจะรู้ว่า ผู้มีอำนาจที่อาจสมรู้ร่วมคิดมักจะตัดตอนคดีให้ได้และปกปิดนั่งทับเอาไว้ได้ ตัวอย่างที่ผู้มีอำนาจร่วมกับนักกฎหมายที่เลว หรืออาจเป็นคนเดียวกันได้ ก็คือ การกล่าวอ้างว่ามีอำนาจทั้งที่ไม่มี การละเว้นการพิจารณาของคณะกรรมการที่ราชพัสดุโดยอ้างว่าเอกชนให้ผลประโยชน์เหมาะสม เป็นต้น

ดังนั้น การกระทำทุจริตและประพฤติมิชอบที่มีนักกฎหมายที่เลวผสมโรง หรือมีคราบนักกฎหมายนั้น จึงมักจะจับได้ไล่ทันยาก เพราะความไม่สมบูรณ์ของข้อมูลข่าวสาร ความไม่รู้ของหน่วยงานตรวจสอบและกำกับดูแล รวมถึงทัศนคติของประชาชนทั้งเรื่อง การเป็นความ และความเชื่อเรื่องกรรมเก่า

ในความเป็นจริง ยังมีทางออก สำหรับการทุจริตและประพฤติมิชอบที่เกิดจาก “ช่องว่างทางกฎหมาย” โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การเปิดเผยข้อมูล เพราะ “ผีกลัวแสงสว่าง” ซึ่งคอลัมน์นี้จะมาลงรายละเอียดในภายหลัง

ทิ้งท้ายด้วยการขอน้อมนำพระบรมราโชวาท ของรัชกาลที่ 9 มาไว้เพื่อเตือนสติว่า

“...กฎหมายมิใช่ตัวความยุติธรรม หากแต่เป็นบทบัญญัติหรือปัจจัยที่ตราไว้เพื่อรักษาความยุติธรรม

ผู้ใดก็ตามแม้ไม่รูกฎหมายแต่ถ้าประพฤติปฏิบัติด้วยความสุจริตแล้วควรจะได้รับความคุ้มครองจากกฎหมายอย่างเต็มที่

ตรงกันข้าม คนที่รู้กฎหมาย แต่ใช้กฎหมายไปในทางทุจริต ควรต้องถือว่าทุจริต...”

แต่เดิมสังคมไทยเรียกการคอร์รัปชันว่าการ “ฉ้อราษฎร์บังหลวง” ซึ่งสองคำนี้มีความหมายที่ต่างกันตามผู้เสียหาย กล่าวคือ คำว่า “ฉ้อราษฎร์” หมายถึง โกงประชาชน หรือ การที่เจ้าหน้าที่รัฐเรียกรับผลประโยชน์ในทางที่มิชอบจากราษฎร ส่วนคำว่าการ “บังหลวง” หมายถึง การที่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบต่อหน้าที่อันทำให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์ของแผ่นดิน หรือแก่ผลประโยชน์ของส่วนรวม โดยทำให้ตนเองหรือบุคคลอื่นได้รับประโยชน์โดยมิชอบ ปัจจุบันเป็นที่เข้าใจกันว่า การฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือ การคอร์รัปชั่น คือ การที่เจ้าพนักงานของรัฐกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบเพื่อประโยชน์ของบุคคลหนึ่งบุคคลใด

คอลัมภ์ สรรสาระ ประชาธรรม เปิดคอลัมภ์ด้วยเรื่องใหญ่ที่เห็นว่า เป็นสาเหตุสำคัญที่ถ่วงความเจริญของประเทศ และองค์กรต่างๆ โดยวิเคราะห์ในมุมเศรษฐศาสตร์ และกรอบวิเคราะห์เชิงสังคม

การคอร์รัปชั่นมีความซับซ้อน ลุ่มลึก และมีพัฒนาการตามระยะเวลา เราอาจคุ้นหูกับการรีดไถ ส่งส่วย จนกระทั่งถึง คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ซึ่งมีสาเหตุหลายประการ ในตอนแรกจะกล่าวถึงเพียงสาเหตุเดียว กล่าวคือ ทรัพย์แผ่นดินหรือสาธารณสมบัติ ซึ่งรัฐหรือประชาชนเป็นเจ้าของร่วมกัน ก็จะเปรียบได้กับการไม่มีเจ้าของ และจะก่อแรงจูงใจให้ผู้มีอำนาจกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบ

ในทางเศรษฐศาสตร์จะพูดถึง “โศกนาฏกรรมของทรัพย์ส่วนรวม (The Tragedy of the Commons)” ซึ่งเป็นบทความที่โด่งดังเขียนโดย การ์เร็ต ฮาร์ดิน (Garett Hardin) ได้รับการตีพิมพ์ในวารสารวิชาการ Science ในปี ค.ศ. 1968 บทความ “The Tragedy of the Commons” โดยมีคำโปรยนำเนื้อหาสั้นๆ ว่า “ปัญหาของมนุษย์ปุถุชน ไม่มีทางออกหรือแก้ไขโดยใช้เทคนิค แต่ต้องทำการปลูกฝังศีลธรรมและความรู้สึกผิดชอบชั่วดีเป็นพื้นฐาน”

เมื่อสาธารณสมบัติคือการเป็นเจ้าของร่วมกัน จะเปรียบได้กับการไม่มีเจ้าของที่แท้จริง การคอร์รัปชั่นก็เกิดขึ้นจากผู้มีอำนาจที่กระทำการทุจริตประพฤติมิชอบ ยักยอกสาธารณสมบัติไปเป็นประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้อง ทรัพย์ส่วนรวมอาจอยู่ในรูปที่ดินสาธารณะ ที่ดินราชพัสดุ คลองลำรางสาธารณะ คลื่นความถี่ หรือกรรมสิทธิ์ในรูปแบบต่างๆ รวมถึงการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐ ที่เมื่อผู้มีอำนาจรัฐกระทำการดังกล่าว ก็ยากที่จะเอาผิดได้

ความยากที่จะเอาผิดนั้น ประกอบด้วย...

(1) ข้อมูล เอกสารหลักฐาน ที่ประชาชนทั่วไปเข้าถึงได้ยากมากๆ แม้ว่าจะมีการกำหนดให้เปิดเผยข้อมูล หรือมีกฎหมายข้อมูลข่าวสาร แต่การได้มาซึ่งข้อมูลก็เป็นต้นทุนที่สูงสำหรับผู้ที่จะเข้าถึงข้อมูล นอกจากนั้น หน่วยงานรัฐหลายแห่งซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งและตราบทบัญญัติไว้ เช่น การเปิดเผยงบการเงิน แต่เมื่อหน่วยงานนั้นไม่ดำเนินการ ผู้กำกับดูแลไม่ดำเนินการ ก็ไม่มีการรับผิด (Accountability) หรือมีผู้ยืดอกรับผิดชอบแต่อย่างใด ซึ่งการไม่เปิดเผยงบการเงินนั้นเป็นต้นตอของปัญหาทั้งปวงที่มีรากฐานจากการทุจริตประพฤติมิชอบ

(2) ต้นทุนและผลประโยชน์ อย่าลืมว่า สาธารณประโยชน์นั้นทุกคนได้รับประโยชน์ กรณีเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ ประโยชน์สาธารณะจะตกแก่พวกพ้องตน แต่ผู้รักษาประโยชน์ส่วนรวมในกรณีที่ผู้มีอำนาจกระทำผิดเสียเอง ต้นทุนการดำเนินการนั้นกลับตกอยู่ที่ผู้ร้องทั้งสิ้น หากใช้หลักต้นทุนและผลประโยชน์จะพบว่า ผู้รักษาผลประโยชน์ส่วนรวมจะเป็นผู้เสียสละ และอาจได้รับภัยอันตราย

(3) มายาคติของหน่วยงานที่มีชื่อเสียง หลายต่อหลายครั้งผู้กำกับดูแลหน่วยงานที่มีประวัติศาสตร์แห่งความดีงามเลือกที่จะปกปิดความผิด และช่วยเหลือผู้กระทำทุจริตประพฤติมิชอบเสียเอง เพียงเพราะความพยายามในการรักษาชื่อเสียงของหน่วยงานไว้ และมองว่าหน่วยงานจะมีชื่อเสียหาย ความหลงผิดเช่นนี้ทำให้เกิดความยากที่จะเอาผิดต่อผู้กระทำผิด และยังมีส่วนสนับสนุนผู้กระทำผิดในทางอ้อม

นักประวัติศาสตร์ นักการเมือง และนักเขียนชาวอังกฤษ นามว่า จอห์น เอเมอริช เอดเวิร์ด ดัลเบิร์ก-แอกตัน บารอนแอกตันที่ 1 หรือที่มักเรียกกันว่า ลอร์ดแอกตัน (Lord Acton) ได้กล่าวถ้อยคำที่เป็นที่รู้จักและกล่าวขวัญกันว่า “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.” แปลว่า การมีอำนาจนำไปสู่การฉ้อฉล และอำนาจเบ็ดเสร็จจะทำให้ฉ้อฉลแน่แท้ ตอกย้ำว่า การคอร์รัปชั่นนั้นมักพัวพันกับการมีอำนาจและใช้อำนาจนั้นในทางที่ผิด อย่างไรก็ตาม ในทางเศรษฐศาสตร์การเมืองนั้น หากสมมติว่า รัฐเป็นรัฐที่ดี (Benevolent Government) ก็มักจะสร้างประโยชน์สาธารณะหรือสวัสดิการสังคมที่สูงที่สุด ไม่ว่ารัฐนั้นจะเป็นการปกครองในรูปแบบใด

การแก้ปัญหาการคอร์รัปชั่นนั้น ในทางวิชาการดูจะสอดคล้องกันในเรื่อง พื้นฐานของผู้มีอำนาจ ซึ่งหากเป็นคนดี มีศีลธรรม มีความรู้ดีรู้ชั่ว ก็จะไม่กระทำการทุจริตประพฤติมิชอบ ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สังคม ไม่ฉ้อราษฎร์บังหลวง แต่ความยุ่งยากนั้นอยู่ที่พื้นฐานของแต่ละสังคมเช่นกัน ถ้าสังคมส่วนใหญ่ประกอบด้วยคนที่มีพื้นฐานศีลธรรมและความรู้ดีรู้ชั่ว การได้มาซึ่งคนดี รัฐที่ดี ก็จะไม่ยุ่งยากนัก แต่ในทางกลับกันหากสังคมส่วนใหญ่ประกอบด้วยคนไร้ศีลธรรมจำนวนมาก และคนมีศีลธรรมจำนวนน้อย สังคมนั้นก็มักจะโน้มเอียงไปในทางที่ผิด ดังเช่น บทกลอนของ ‘อภิชาติ ดำดี’ เรื่อง ‘โจรกับพระ’ ดังนี้

“โจร 9 เสียงกับพระ มี 1 เสียง ต่างพร้อมเพรียงชุมนุม ประชุมใหญ่ มีญัตติเร่งรัดตัดสินใจ คืนนี้ไปสวดมนต์หรือปล้นดี? ... เสียงข้างมากต้องมีธรรมนำชีวิต สุจริตเพื่อประโยชน์คนส่วนใหญ่ เสียงข้างมากไม่มีธรรมส่องนำใจ จะพาชาติบรรลัยในไม่ช้า…”

ศีลธรรมหรือความรู้สึกผิดชอบชั่วดี จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อการขจัดปัญหาการคอร์รัปชั่นและการทุจริตประพฤติมิชอบ สอดคล้องกับพระบรมราโชวาทของพระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร ที่ว่า “ในบ้านเมืองนั้น มีทั้งคนดีและคนไม่ดี ไม่มีใครจะทำให้ทุกคนเป็นคนดีได้ทั้งหมด การทำให้บ้านเมืองมีความปรกติสุขเรียบร้อย จึงมิใช่การทำให้ทุกคนเป็นคนดี หากแต่อยู่ที่การส่งเสริมคนดี ให้คนดีได้ปกครองบ้านเมือง และควบคุมคนไม่ดีไม่ให้มีอำนาจ ไม่ให้ก่อความเดือดร้อนวุ่นวายได้”

อย่างไรก็ตาม การออกแบบระบบการส่งเสริมคนดี และระบบควบคุมคนไม่ดีนั้น อาจใช้แนวทางเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใช้ได้ ตามแนวทางของนักเศรษฐศาสตร์หญิงคนแรกที่ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การสร้างชุมชนที่มีการรับรู้ต่อประโยชน์สาธารณะ และไม่ทนต่อการทุจริตประพฤติมิชอบ ซึ่งจะกล่าวถึงในตอนต่อไป