หากผมจะเล่าเรื่องเกี่ยว ‘รัฐธรรมนูญ’ ผมแทบไม่ได้นึกถึงเรื่องราวของวันที่ 10 ธันวาคม เลยสักนิดเดียว แต่ผมกลับไปคิดถึง พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 และ ‘ชาวต่างชาติผู้หนึ่ง’ ที่พิสูจน์ได้ถึงความตั้งพระราชหฤทัยในการพระราชทาน ‘รัฐธรรมนูญ’ ให้แก่ปวงชนชาวไทย โดยขณะนั้นพระองค์ทรงปรึกษาผู้รู้อย่างหลากหลาย ลึกซึ้ง เพื่อกลั่นกรอง ให้เกิด ‘ร่างรัฐธรรมนูญ’ ที่เข้าใจบริบท เข้าใจเงื่อนไขที่เหมาะสมกับสยามที่สุดในห้วงเวลานั้น แต่ทว่าร่างในครั้งนั้นกลับไม่ได้ถูกนำมาใช้ เพราะการชิงสุกก่อนห่ามของ ‘คณะราษฎร’ ผู้เห็นแก่ตน ผู้ไม่เคยคิดถึงบริบทอะไรนอกจากพวกตน อำนาจปกครอง และการล้มเจ้า...

เกริ่นมาซะยาว !!! กลับมาที่ ‘ชาวต่างชาติ’ คนนั้น ผู้ที่มีส่วนร่วมในการ ‘ร่างรัฐธรรมนูญ’ ฉบับรัชกาลที่ 7 เรามารู้จัก ‘พระยากัลยาณไมตรี’ คนที่ 2 ของสยาม Dr.Francis B.Sayre / ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ กันดีกว่า

ดร.ฟรานซิส บี.แซร์ เป็นชาวอเมริกัน เกิดที่เซาธ์เบธเลเฮม ในเพนซิลเวเนีย เรียนจบด้านกฎหมายจากฮาร์วาร์ด เริ่มงานด้านกฎหมายด้วยการเป็นผู้ช่วยอัยการแห่งนิวยอร์กเคาตี เขาได้พบรักกับ ‘เจสซี’ ลูกสาวของ วูดโรว์ วิลสัน ประธานาธิบดีคนที่ 28 ของสหรัฐฯ และแต่งงานกันที่ทำเนียบขาวในปี พ.ศ. 2456 ก่อนที่เขาจะออกไปเป็นอาจารย์สอนที่ฮาร์วาร์ดในปี พ.ศ. 2460 และจบดอกเตอร์ในปีถัดมา (ขอเล่าเป็น พ.ศ. นะครับ จะได้ไม่ต้องสลับระหว่างไทยกับเทศ) 

จนกระทั่งในปี พ.ศ. 2466 เขาได้รับข้อเสนอจากคณบดีโรงเรียนกฎหมายฮาร์วาร์ด ให้ไปเป็นที่ปรึกษาพระเจ้าแผ่นดินสยาม ด้วยความอยากเผชิญกับความท้าทายใหม่ ๆ เขาจึงตอบตกลงและเข้ามารับราชการในสยาม ช่วงปลายรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 6 โดยเข้ามาอยู่ในบังคับบัญชาของ ‘พระองค์เจ้าไตรทศประพันธ์’ พระวรวงศ์เธอ กรมหมื่นเทววงศวโรทัย เสนาบดีกระทรวงการต่างประเทศในขณะนั้น

เขาเล่าถึง ล้นเกล้ารัชกาลที่ 6 ในอัตชีวประวัติของเขาว่า ..... “ข้าพเจ้ามีความสนิทสนมกับองค์พระเจ้าอยู่หัวพระองค์นั้นเป็นอย่างดีเยี่ยมทีเดียว สามารถถวายจดหมายส่วนตัวโดยตรงก็บ่อย ๆ พระองค์จะทรงอักษรตอบด้วยฝีพระหัตถ์เอง ซึ่งบางทีก็ยาวตั้ง 12 หรือ 15 หน้ากระดาษ พระองค์ทรงภาษาอังกฤษอย่างดีเลิศ เมื่อพระองค์ทรงศึกษาอยู่ที่มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์นั้น ทรงโปรดปรานวรรณกรรมเชกสเปียร์มาก เคยมีพระราชปรารถนาจะแปลบทละครเชกสเปียร์ออกเป็นภาษาไทย”

ภารกิจสำคัญของ ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ในสมัยรัชกาลที่ 6 คือการเจรจาแก้ไขสนธิสัญญาที่เสียเปรียบและไม่เป็นธรรมของชาติตะวันตก ในสมัยจักรวรรดินิยม โดยเฉพาะปัญหาสิทธิสภาพนอกอาณาเขต โดยเฉพาะ ‘สนธิสัญญาเบอร์นี’ ในรัชกาลที่ 3 และ ‘สนธิสัญญาเบาริ่ง’ ที่ทำในสมัยรัชกาลที่ 4 ซึ่งประเทศสยามมีข้อเสียเปรียบอยู่หลายจุด

แม้ว่าผลจากการเข้าร่วมรบกับฝ่ายสัมพันธมิตรในสงครามโลกครั้งที่ 1 จะมีส่วนช่วยแก้ปัญหาเรื่องสัญญาให้สยาม แต่ก็เป็นเพียงบางส่วน เพราะสนธิสัญญาที่ยกเลิกมีเพียงกับคู่สงครามอย่างเยอรมนีและออสเตรียเพราะพ่ายแพ้ แต่กับฝ่ายสัมพันธมิตรมีเพียงสหรัฐฯ ที่เห็นชอบกับการยกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขตกับสยาม แต่กับชาติพันธมิตรอื่น ๆ โดยเฉพาะ ฝรั่งเศส กับ อังกฤษ การเจรจาการแก้ไขสนธิสัญญาเป็นไปอย่างยากลำบาก เนื่องจากทั้งสองชาติต่างก็พยายามรักษาผลประโยชน์ของตนอย่างเต็มที่ 

ในการนี้ พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว จึงทรงแต่งตั้งให้ ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ เป็นผู้แทนประเทศสยามไปเจรจาขอแก้ไขสนธิสัญญากับชาติต่าง ๆ ในยุโรป โดยเริ่มออกเดินทางไปปฏิบัติงานในปี พ.ศ. 2467 ด้วยความสามารถทางการทูตและกฎหมาย เขาสามารถโน้มน้าวให้ชาติต่าง ๆ ยอมทำสนธิสัญญาฉบับใหม่ ซึ่งมีลักษณะเป็นการสละสิทธิพิเศษทีมีอยู่ในสนธิสัญญาเก่าอย่างค่อยเป็นค่อยไปได้สำเร็จลุล่วง 

จากคุณงามความดีในครั้งนี้ ของ ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ในฐานะผู้ที่ช่วยให้สยามรอดพ้นจากการถูกเอารัดเอาเปรียบ จากสนธิสัญญาที่ไม่เป็นธรรมในสมัยจักรวรรดินิยม ในหลวงรัชกาลที่ 6 จึงทรงพระราชทานบรรดาศักดิ์ให้เป็น ‘พระยากัลยาณไมตรี’ มีตำแหน่งราชการในกระทรวงการต่างประเทศ ถือศักดินา 1,000 นับเป็นคนที่ 2 ต่อจากพระยากัลยาณไมตรี (เจนส์ ไอเวอร์สัน เวสเตนการ์ด) กระทั่งในปีต้นปี พ.ศ. 2468 ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ก็ได้กราบถวายบังคมลาออกจากราชการของสยาม และเดินทางกลับประเทศสหรัฐอเมริกา ด้วยความสัมพันธ์อันดีต่อกัน 

ภายหลังจากการสวรรคตของพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2468  พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ทรงมีพระราชประสงค์ให้เขากลับมาช่วยราชการอีกครั้ง ด้วยมิตรไมตรีอันดีต่อสยาม เขาจึงเดินทางกลับมาไทยในปี พ.ศ. 2469 ดังที่เขากล่าวในอัตชีวประวัติว่า…

“...ผมไม่อาจลืมสยาม ใจผมยังคงนึกถึงตะวันออกไกลอยู่เสมอ ในเดือนพฤศจิกายน 1925 พระเจ้าอยู่หัวรัชกาลที่ 6 ซึ่งผมเคยถวายงานรับใช้ได้เสด็จสวรรคต บัลลังก์ของพระองค์สืบทอดถึงเจ้าฟ้าประชาธิปก ผู้เป็นอนุชา...และพระเจ้าอยู่หัวประชาธิปกก็ทรงมีพระราชประสงค์อย่างแรงกล้าที่จะให้ผมกลับไปยังสยาม แม้ผมไม่อาจละทิ้งงานที่ฮาร์วาร์ดได้ ในช่วงวันหยุดซัมเมอร์ปี 1926 ผมก็เดินทางไปกรุงเทพฯ เพื่อสนทนาและถวายคำปรึกษาตามพระราชประสงค์ถึงการ ‘ปฏิรูปธรรมนูญการปกครอง’ ซึ่งมีการเรียกร้องกันมาก...”

ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 พระองค์ทรงโปรดเกล้าฯ ให้มีการ ‘ร่างรัฐธรรมนูญ’ ขึ้นมาใช้ในประเทศในปี พ.ศ. 2469 โดยมี ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ เป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการร่วมร่างเค้าโครงรัฐธรรมนูญฉบับนี้ 

โดยก่อนหน้าที่จะมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ในหลวงรัชกาลที่ 7 ได้มีพระราชหัตถเลขาเป็นคำถามถึง ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ จำนวน 9 ข้อ โดยคำถาม 4 ข้อแรกนั้น ว่าด้วยการปกครองระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะในข้อ 3 ความว่า…

“หากประเทศนี้จำเป็นต้องมีระบบรัฐสภาเข้าสักวันหนึ่ง การปกครองในระบบรัฐสภาแบบแองโกล - แซกซัน นั้นเหมาะสมกับชาวตะวันออกหรือไม่?” โดยพระองค์ได้ทรงมีพระราชวินิจฉัยเพิ่มเติมว่า “ในคำถามที่ 3 นั้นข้าพเจ้าเองยังไม่แน่ใจนัก”

และคำถามข้อ 4 ทรงตั้งคำถามว่า “ประเทศนี้พร้อมหรือยัง? ที่จะมีการปกครองในระบบผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน?” โดยทรงให้พระราชวินิจฉัยเพิ่มเติมว่า “ส่วนคำถามที่ 4 โดยความเห็นส่วนตัวข้าพเจ้าขอย้ำว่าไม่” เหตุผลที่พระองค์ทรงมีพระราชวินิจฉัยดังนี้ เพราะมีเหตุผลหลายประการ ซึ่งตรงกับที่ ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ได้ถวายความเห็นกลับมา หลังจากที่ได้อ่านแล้ว ความว่า…

“...ข้าพเจ้าไม่คิดว่าการพิจารณาให้มีระบบรัฐสภาโดยสมาชิกมีที่มาจากประชาชนนั้นเป็นสิ่งที่พึงปฏิบัติได้ในสยาม ณ เวลานี้ ระบบรัฐสภาที่สามารถทำงานได้นั้นขึ้นอยู่กับผู้ลงคะแนนเสียงที่มีการศึกษา หากปราศจากการควบคุมอย่างชาญฉลาดโดยประชาชนแล้ว องค์กรเช่นนี้ย่อมเสื่อมทรามลงกลายเป็นองค์กรทุจริตและเผด็จอำนาจเป็นแน่ จนกว่าประชาชนทั่วไปในสยามจะได้รับการศึกษาที่สูงกว่าที่เป็นอยู่ มันคงอันตรายเกินไปที่จะตั้งรัฐสภาภายใต้การควบคุมของประชาชน ด้วยเหตุนี้มันจึงเลี่ยงไม่ได้ที่อำนาจเด็ดขาดจะต้องอยู่กับสถาบันกษัตริย์ต่อไป...”

อ่านมาถึงตรงนี้คุณว่า ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ วิเคราะห์ได้ตรงไหมล่ะ? ‘คณะราษฎร’ สนใจเรื่องการศึกษาของผู้ลงคะแนนเสียงไหม? รัฐบาลหลังจากนั้นเป็นองค์กรทุจริตและเผด็จการอำนาจจริงไหม? ลองคิดตามดูนะ อันนี้แล้วแต่ความคิดของท่านผู้อ่าน ผมไม่ก้าวล่วง 

นอกจากนี้ ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ยังได้แนบร่างรัฐธรรมนูญ 12 มาตรา ‘Outline of Preliminary Draft’ หรือเค้าโครงเบื้องต้นว่าด้วยโครงสร้างของรัฐบาล ซึ่งตามความเห็นของเขาถือเป็นร่างรัฐธรรมนูญการปกครองที่เหมาะกับสยามที่สุดในขณะนั้น โดยข้อแรกมีความว่า…

“...อำนาจสูงสุดในราชอาณาจักรเป็นของพระมหากษัตริย์” และข้อสอง “พระมหากษัตริย์เป็นผู้แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีผู้มีความรับผิดชอบโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์ในการบริหารงานของรัฐบาล และเป็นผู้ซึ่งอาจถูกถอดจากตำแหน่งได้ทุกเวลาโดยพระมหากษัตริย์…” (แปลจาก: Siam’s Political Future: Documents from the End of the Absolute Monarchy)

ร่างธรรมนูญการปกครองตามข้อเสนอของเขา จึงมีลักษณะเป็นการยืนยันรักษาระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ต่อไป ซึ่งตามความเห็นของเขาถือเป็นการปกครองที่เหมาะกับสยามที่สุดในขณะนั้น 

จากพระราชหัตถเลขาที่มีถึง ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ เป็นสิ่งยืนยันว่า ในหลวงรัชกาลที่ 7 ทรงให้ความสำคัญเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญการปกครองที่ถูกต้องและเหมาะสมกับประเทศสยาม ทรงต้องการให้ประชาชนได้เรียนรู้และเข้าใจถึงการปกครองในระบอบใหม่อย่างแท้จริง เพื่อให้แน่ใจว่าประเทศสยาม พร้อมสำหรับการเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตย แต่ทว่าในอีก 6 ปีต่อมา ก็เกิดการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 ซะก่อน ทำให้รัฐธรรมนูญฉบับของพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว ที่ ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ มีส่วนช่วยในการร่างนั้น ไม่ได้นำออกมาประกาศใช้ 

เรามาลองคิดกันเล่น ๆ ถ้าประชาชนได้รับการศึกษาเรื่องการปกครองอย่างถ่องแท้ แม้ว่าจะยากพอสมควร ผลลัพธ์ของระบบรัฐสภาและการปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย คงจะดีกว่าที่เป็นอยู่นี้เป็นแน่แท้  

หลังจากพ้นจากหน้าที่ในสยามแล้ว ในปี พ.ศ. 2482 ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ได้รับแต่งตั้งจาก แฟรงกลิน ดี. โรสเวลต์ ประธานาธิบดีแห่งสหรัฐอเมริกาในขณะนั้น ให้เป็นผู้ช่วยรัฐมนตรีต่างประเทศ ต่อมาได้เป็นข้าหลวงใหญ่สหรัฐอเมริกาประจำประเทศฟิลิปปินส์ จนมา พ.ศ. 2490 เขาดำรงตำแหน่งผู้แทนของสหรัฐประจำสหประชาชาติและเป็นประธานคณะมนตรีภาวะทรัสตีแห่งสหประชาชาติ 

เขาได้รับการยอมรับนับถือจากรัฐบาลสยามเป็นอย่างยิ่งและยังได้เดินทางกลับมาเยี่ยมเมืองไทยอยู่หลายครั้ง ว่ากันว่าในสมัยที่เขารับตำแหน่งข้าหลวงใหญ่ประจำฟิลิปปินส์ช่วงปลายทศวรรษที่ 1930 หน่วยข่าวกรองอเมริกันอ้างว่าช่วงก่อนสงครามโลกครั้งที่ 2 เวลาทูตไทยจะเดินทางข้ามมหาสมุทรแปซิฟิกก็มักจะได้รับคำสั่งให้แวะคารวะ ‘พระยากัลยาณไมตรี’ ที่ฟิลิปปินส์อยู่เสมอ ๆ หรืออย่างในปี พ.ศ. 2493 รัฐบาลของ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ได้จัดงานเลี้ยงต้อนรับการเดินทางกลับมาเยือนเมืองไทยให้กับพระยาผู้เป็นเพื่อนอันดีท่านนี้อย่างสมเกียรติ

ดร.ฟรานซิส บี. แซร์ ได้ถึงแก่อนิจกรรมในวันที่ 29 มีนาคม พ.ศ. 2515 ที่บ้านพักในกรุงวอชิงตัน ประเทศสหรัฐอเมริกา ทิ้งไว้แต่คุณงามความดีและความเป็นมิตรอันดีต่อสยามประเทศสมกับการเป็น ‘พระยากัลยาณไมตรี’

---

เรื่อง : สถาพร บุญนาจเสวี Content Manager