แต่เดิมสังคมไทยเรียกการคอร์รัปชันว่าการ “ฉ้อราษฎร์บังหลวง” ซึ่งสองคำนี้มีความหมายที่ต่างกันตามผู้เสียหาย กล่าวคือ คำว่า “ฉ้อราษฎร์” หมายถึง โกงประชาชน หรือ การที่เจ้าหน้าที่รัฐเรียกรับผลประโยชน์ในทางที่มิชอบจากราษฎร ส่วนคำว่าการ “บังหลวง” หมายถึง การที่เจ้าหน้าที่รัฐกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบต่อหน้าที่อันทำให้เกิดความเสียหายแก่ประโยชน์ของแผ่นดิน หรือแก่ผลประโยชน์ของส่วนรวม โดยทำให้ตนเองหรือบุคคลอื่นได้รับประโยชน์โดยมิชอบ ปัจจุบันเป็นที่เข้าใจกันว่า การฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือ การคอร์รัปชั่น คือ การที่เจ้าพนักงานของรัฐกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบเพื่อประโยชน์ของบุคคลหนึ่งบุคคลใด

คอลัมภ์ สรรสาระ ประชาธรรม เปิดคอลัมภ์ด้วยเรื่องใหญ่ที่เห็นว่า เป็นสาเหตุสำคัญที่ถ่วงความเจริญของประเทศ และองค์กรต่างๆ โดยวิเคราะห์ในมุมเศรษฐศาสตร์ และกรอบวิเคราะห์เชิงสังคม

การคอร์รัปชั่นมีความซับซ้อน ลุ่มลึก และมีพัฒนาการตามระยะเวลา เราอาจคุ้นหูกับการรีดไถ ส่งส่วย จนกระทั่งถึง คอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย ซึ่งมีสาเหตุหลายประการ ในตอนแรกจะกล่าวถึงเพียงสาเหตุเดียว กล่าวคือ ทรัพย์แผ่นดินหรือสาธารณสมบัติ ซึ่งรัฐหรือประชาชนเป็นเจ้าของร่วมกัน ก็จะเปรียบได้กับการไม่มีเจ้าของ และจะก่อแรงจูงใจให้ผู้มีอำนาจกระทำการทุจริตประพฤติมิชอบ

ในทางเศรษฐศาสตร์จะพูดถึง “โศกนาฏกรรมของทรัพย์ส่วนรวม (The Tragedy of the Commons)” ซึ่งเป็นบทความที่โด่งดังเขียนโดย การ์เร็ต ฮาร์ดิน (Garett Hardin) ได้รับการตีพิมพ์ในวารสารวิชาการ Science ในปี ค.ศ. 1968 บทความ “The Tragedy of the Commons” โดยมีคำโปรยนำเนื้อหาสั้นๆ ว่า “ปัญหาของมนุษย์ปุถุชน ไม่มีทางออกหรือแก้ไขโดยใช้เทคนิค แต่ต้องทำการปลูกฝังศีลธรรมและความรู้สึกผิดชอบชั่วดีเป็นพื้นฐาน”

เมื่อสาธารณสมบัติคือการเป็นเจ้าของร่วมกัน จะเปรียบได้กับการไม่มีเจ้าของที่แท้จริง การคอร์รัปชั่นก็เกิดขึ้นจากผู้มีอำนาจที่กระทำการทุจริตประพฤติมิชอบ ยักยอกสาธารณสมบัติไปเป็นประโยชน์ส่วนตนหรือพวกพ้อง ทรัพย์ส่วนรวมอาจอยู่ในรูปที่ดินสาธารณะ ที่ดินราชพัสดุ คลองลำรางสาธารณะ คลื่นความถี่ หรือกรรมสิทธิ์ในรูปแบบต่างๆ รวมถึงการจัดซื้อจัดจ้างโดยรัฐ ที่เมื่อผู้มีอำนาจรัฐกระทำการดังกล่าว ก็ยากที่จะเอาผิดได้

ความยากที่จะเอาผิดนั้น ประกอบด้วย...

(1) ข้อมูล เอกสารหลักฐาน ที่ประชาชนทั่วไปเข้าถึงได้ยากมากๆ แม้ว่าจะมีการกำหนดให้เปิดเผยข้อมูล หรือมีกฎหมายข้อมูลข่าวสาร แต่การได้มาซึ่งข้อมูลก็เป็นต้นทุนที่สูงสำหรับผู้ที่จะเข้าถึงข้อมูล นอกจากนั้น หน่วยงานรัฐหลายแห่งซึ่งมีกฎหมายจัดตั้งและตราบทบัญญัติไว้ เช่น การเปิดเผยงบการเงิน แต่เมื่อหน่วยงานนั้นไม่ดำเนินการ ผู้กำกับดูแลไม่ดำเนินการ ก็ไม่มีการรับผิด (Accountability) หรือมีผู้ยืดอกรับผิดชอบแต่อย่างใด ซึ่งการไม่เปิดเผยงบการเงินนั้นเป็นต้นตอของปัญหาทั้งปวงที่มีรากฐานจากการทุจริตประพฤติมิชอบ

(2) ต้นทุนและผลประโยชน์ อย่าลืมว่า สาธารณประโยชน์นั้นทุกคนได้รับประโยชน์ กรณีเกิดการทุจริตประพฤติมิชอบ ประโยชน์สาธารณะจะตกแก่พวกพ้องตน แต่ผู้รักษาประโยชน์ส่วนรวมในกรณีที่ผู้มีอำนาจกระทำผิดเสียเอง ต้นทุนการดำเนินการนั้นกลับตกอยู่ที่ผู้ร้องทั้งสิ้น หากใช้หลักต้นทุนและผลประโยชน์จะพบว่า ผู้รักษาผลประโยชน์ส่วนรวมจะเป็นผู้เสียสละ และอาจได้รับภัยอันตราย

(3) มายาคติของหน่วยงานที่มีชื่อเสียง หลายต่อหลายครั้งผู้กำกับดูแลหน่วยงานที่มีประวัติศาสตร์แห่งความดีงามเลือกที่จะปกปิดความผิด และช่วยเหลือผู้กระทำทุจริตประพฤติมิชอบเสียเอง เพียงเพราะความพยายามในการรักษาชื่อเสียงของหน่วยงานไว้ และมองว่าหน่วยงานจะมีชื่อเสียหาย ความหลงผิดเช่นนี้ทำให้เกิดความยากที่จะเอาผิดต่อผู้กระทำผิด และยังมีส่วนสนับสนุนผู้กระทำผิดในทางอ้อม

นักประวัติศาสตร์ นักการเมือง และนักเขียนชาวอังกฤษ นามว่า จอห์น เอเมอริช เอดเวิร์ด ดัลเบิร์ก-แอกตัน บารอนแอกตันที่ 1 หรือที่มักเรียกกันว่า ลอร์ดแอกตัน (Lord Acton) ได้กล่าวถ้อยคำที่เป็นที่รู้จักและกล่าวขวัญกันว่า “Power tends to corrupt, and absolute power corrupts absolutely.” แปลว่า การมีอำนาจนำไปสู่การฉ้อฉล และอำนาจเบ็ดเสร็จจะทำให้ฉ้อฉลแน่แท้ ตอกย้ำว่า การคอร์รัปชั่นนั้นมักพัวพันกับการมีอำนาจและใช้อำนาจนั้นในทางที่ผิด อย่างไรก็ตาม ในทางเศรษฐศาสตร์การเมืองนั้น หากสมมติว่า รัฐเป็นรัฐที่ดี (Benevolent Government) ก็มักจะสร้างประโยชน์สาธารณะหรือสวัสดิการสังคมที่สูงที่สุด ไม่ว่ารัฐนั้นจะเป็นการปกครองในรูปแบบใด

การแก้ปัญหาการคอร์รัปชั่นนั้น ในทางวิชาการดูจะสอดคล้องกันในเรื่อง พื้นฐานของผู้มีอำนาจ ซึ่งหากเป็นคนดี มีศีลธรรม มีความรู้ดีรู้ชั่ว ก็จะไม่กระทำการทุจริตประพฤติมิชอบ ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่สังคม ไม่ฉ้อราษฎร์บังหลวง แต่ความยุ่งยากนั้นอยู่ที่พื้นฐานของแต่ละสังคมเช่นกัน ถ้าสังคมส่วนใหญ่ประกอบด้วยคนที่มีพื้นฐานศีลธรรมและความรู้ดีรู้ชั่ว การได้มาซึ่งคนดี รัฐที่ดี ก็จะไม่ยุ่งยากนัก แต่ในทางกลับกันหากสังคมส่วนใหญ่ประกอบด้วยคนไร้ศีลธรรมจำนวนมาก และคนมีศีลธรรมจำนวนน้อย สังคมนั้นก็มักจะโน้มเอียงไปในทางที่ผิด ดังเช่น บทกลอนของ ‘อภิชาติ ดำดี’ เรื่อง ‘โจรกับพระ’ ดังนี้

“โจร 9 เสียงกับพระ มี 1 เสียง ต่างพร้อมเพรียงชุมนุม ประชุมใหญ่ มีญัตติเร่งรัดตัดสินใจ คืนนี้ไปสวดมนต์หรือปล้นดี? ... เสียงข้างมากต้องมีธรรมนำชีวิต สุจริตเพื่อประโยชน์คนส่วนใหญ่ เสียงข้างมากไม่มีธรรมส่องนำใจ จะพาชาติบรรลัยในไม่ช้า…”

ศีลธรรมหรือความรู้สึกผิดชอบชั่วดี จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นต่อการขจัดปัญหาการคอร์รัปชั่นและการทุจริตประพฤติมิชอบ สอดคล้องกับพระบรมราโชวาทของพระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร ที่ว่า “ในบ้านเมืองนั้น มีทั้งคนดีและคนไม่ดี ไม่มีใครจะทำให้ทุกคนเป็นคนดีได้ทั้งหมด การทำให้บ้านเมืองมีความปรกติสุขเรียบร้อย จึงมิใช่การทำให้ทุกคนเป็นคนดี หากแต่อยู่ที่การส่งเสริมคนดี ให้คนดีได้ปกครองบ้านเมือง และควบคุมคนไม่ดีไม่ให้มีอำนาจ ไม่ให้ก่อความเดือดร้อนวุ่นวายได้”

อย่างไรก็ตาม การออกแบบระบบการส่งเสริมคนดี และระบบควบคุมคนไม่ดีนั้น อาจใช้แนวทางเศรษฐศาสตร์มาประยุกต์ใช้ได้ ตามแนวทางของนักเศรษฐศาสตร์หญิงคนแรกที่ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การสร้างชุมชนที่มีการรับรู้ต่อประโยชน์สาธารณะ และไม่ทนต่อการทุจริตประพฤติมิชอบ ซึ่งจะกล่าวถึงในตอนต่อไป