สงครามรัสเซีย-ยูเครนที่ยืดเยื้อมาตั้งแต่ปี 2022 ได้กลายเป็นความขัดแย้งทางทหารและการเมืองที่ส่งผลต่อความมั่นคงของยุโรปและระเบียบโลกแม้ยูเครนจะได้รับการสนับสนุนจากสหรัฐและยุโรปในการป้องกันการรุกราน แต่สถานการณ์ทางยุทธศาสตร์ที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา รวมถึงความเสื่อมถอยของศักยภาพทางทหาร เศรษฐกิจ และแรงสนับสนุนจากบางประเทศ ทำให้นานาชาติหันมาให้ความสนใจต่อแนวทางการยุติสงครามเพิ่มมากขึ้น ในช่วงปลายปี 2025 สื่อชั้นนำหลายแห่งเช่น Axios, Al Jazeera, Sky News, และ The Guardian รายงานว่ามีเอกสาร “แผนสันติภาพยูเครน 28 ข้อ” ซึ่งฝ่ายสหรัฐจัดทำขึ้นเพื่อใช้เป็นกรอบเจรจาระหว่างรัสเซียและยูเครน โดยมีเป้าหมายเพื่อเริ่มการหยุดยิงและสร้างเสถียรภาพด้านความมั่นคงในภูมิภาค 

แม้เอกสารดังกล่าวไม่ใช่ข้อตกลงทางการ แต่ถือเป็นสัญญาณสำคัญว่าฝ่ายสหรัฐฯ ต้องการผลักดันแนวทางการจัดการความขัดแย้งมากกว่าการทำสงครามยืดเยื้อ โดยแผน 28 ข้อนี้ถูกร่างขึ้นโดยตัวแทนของสตีฟ วิทคอฟ (Steve Witkoff) ตัวแทนอำนาจของโดนัลด์ ทรัมป์ร่วมกับตัวแทนจากรัสเซีย คือ คิริล ดมิทรีเยฟ (Kirill Dmitriev) หัวกองทุนความมั่งคั่งของรัฐรัสเซียและผู้ที่ได้รับมอบหมายในทางการทูต) หลังการประชุมระดับสูงระหว่างสหรัฐฯ-รัสเซียที่อะแลสกาในช่วงกลางปี 2025 เบื้องต้นรัฐบาลยูเครนยอมรับว่าได้เห็นเอกสารฉบับนี้แล้วแต่มีรายงานว่าฝ่ายยูเครนเสนอให้ปรับแก้หลายข้อ ในขณะที่รัฐบาลรัสเซียตอบสนองเชิงบวกว่า “สามารถนำไปพิจารณาได้” แต่ไม่ผูกพันกับข้อเสนอใด ๆ 

อย่างไรก็ตาม แผน 28 ข้อถูกตั้งคำถามอย่างกว้างขวางในเรื่องความเป็นไปได้ เนื่องจากข้อเสนอหลายข้อขัดแย้งกับผลประโยชน์หลักของทั้งยูเครนและรัสเซีย โดยเฉพาะประเด็นอธิปไตยเหนือดินแดนที่ยังเป็นหัวใจสำคัญของข้อพิพาท การจัดทำประชามติในพื้นที่ยึดครอง การจำกัดอาวุธโจมตี และรูปแบบหลักประกันความมั่นคงที่อาจไม่เทียบเท่าการเข้าเป็นสมาชิก NATO ทำให้แผนดังกล่าวถูกมองว่าเป็น “จุดเริ่มต้นของการเจรจา” มากกว่าจะเป็นคำตอบสุดท้ายของสันติภาพ บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์เพื่อ สรุปเนื้อหาสาระที่สำคัญ และประเมินความเป็นไปได้ของแผนสันติภาพนี้ โดยพิจารณาทั้งมุมมองของยูเครน รัสเซีย และสหรัฐ เพื่อให้เห็นภาพว่าแผนดังกล่าวสะท้อนทิศทางการทูตในอนาคตของความขัดแย้งครั้งนี้อย่างไร และมีศักยภาพเพียงใดในการนำไปสู่สันติภาพที่ยั่งยืนในอนาคต

ตามข้อมูลที่เปิดเผยในสื่อแผนสันติภาพยูเครนจำนวน 28 ข้อ มีรายละเอียดดังนี้
1) “อธิปไตยของยูเครน” จะต้องได้รับการค้ำประกันอย่างเป็นทางการ

2) จะมีการลงนามข้อตกลงไม่รุกรานระหว่างรัสเซีย-ยูเครน-ยุโรปเพื่อแก้ไขปัญหาความคลุมเครือทั้งหมดตลอดระยะเวลา 30 ปีที่ผ่านมา

3) รัสเซียจะไม่รุกรานประเทศเพื่อนบ้านและนาโตจะหยุดการขยายสมาชิก 

4) สหรัฐฯจะเป็นคนกลางในการเจรจาระหว่างรัสเซีย - นาโต เพื่อแก้ปัญหาความมั่นคงพยายามลดความตึงเครียดทางภูมิรัฐศาสตร์

5) ยูเครนได้รับ “หลักประกันความมั่นคง” จากฝ่ายที่เกี่ยวข้องและเชื่อถือได้

6) จำกัดให้กองทัพยูเครนมีขนาดไม่เกิน 600,000 นาย

7) ยูเครนต้องแก้รัฐธรรมนูญให้ “ไม่เข้าร่วม นาโต” และ นาโต ต้องแก้ข้อบังคับไม่รับยูเครนในอนาคต

8) นาโตห้ามตั้งฐานทหารหรือส่งกำลังทหารไปประจำในยูเครน

9) มีการนำเครื่องบินรบยุโรปไปประจำที่โปแลนด์ (เพื่อช่วยป้องกันในภูมิภาค)

10) สหรัฐฯ ให้ “การประกัน” (guarantee) ด้านความมั่นคงแก่ยูเครนตามเงื่อนไขบางอย่าง เช่น สหรัฐฯจะได้ค่าตอบแทนสำหรับหลักประกัน หากยูเครนรุกรานรัสเซียก่อนการประกันข้างต้นจะถูกยกเลิก หากรัสเซียรุกรานยูเครนจะมีการตอบโต้ทางทหารร่วมกันและกลับมาคว่ำบาตรรัสเซีย หากยูเครนยิงขีปนาวุธใส่มอสโกหรือเซนต์ปีเตอร์สเบิร์กโดยไร้เหตุผลการรับประกันจะถูกยกเลิกทันที

11) ยูเครนยังมีสิทธิสมัครเข้าเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป (EU) และได้รับสิทธิพิเศษทางการค้าในช่วงรอพิจารณา

12) มีแพ็กเกจขนาดใหญ่เพื่อฟื้นฟูยูเครน เช่น ตั้ง “กองทุนพัฒนา (Ukraine Development Fund)” เพื่อลงทุนในอุตสาหกรรมเติบโต เช่น เทคโนโลยี, ข้อมูล, โครงสร้างพื้นฐาน, สาธารณูปโภค, แหล่งพลังงาน ฯลฯ

13) รัสเซียจะได้รับการ “กลับคืนสู่ระบบเศรษฐกิจโลก” โดยยกเลิกคว่ำบาตร บางจำกัด และอาจกลับเข้าสู่กลุ่มประเทศอุตสาหกรรม (G8) รวมถึงการมีข้อตกลงความร่วมมือด้านพลังงาน ทรัพยากรธรณี เหมืองแร่ และโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ กับสหรัฐฯ/พันธมิตร

14) ทรัพย์สินของรัสเซียที่ถูกอายัดจะถูกนำมาใช้ โดย US-led โครงการลงทุน/ฟื้นฟูยูเครนโดยยุโรปเพิ่มเงินในส่วนนี้เพื่อการฟื้นฟูยูเครน  บางส่วนอาจถูกใช้ในโครงการร่วม US-Russiaโดยผลกำไรบางส่วนจะตกเป็นของสหรัฐตามเงื่อนไข “ค่าตอบแทน/ผลประโยชน์” สำหรับการให้ความคุ้มครองความมั่นคง

15) ตั้งกลุ่มทำงานร่วมสหรัฐ-รัสเซีย เพื่อดูแลให้ทุกข้อผูกพันในข้อตกลงถูกปฏิบัติจริง

16) รัสเซียจะตรากฎหมายยืนยันนโยบาย “ไม่รุกราน” ต่อยุโรปและยูเครน

17) สหรัฐฯ และรัสเซียตกลงขยายความคุ้มครองสนธิสัญญาควบคุมอาวุธนิวเคลียร์ / ไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ รวมถึงสนธิสัญญา START

18) ยูเครนยอมรับสถานะ “ไม่เป็นรัฐนิวเคลียร์” (non-nuclear state) ภายใต้สนธิสัญญาไม่แพร่ขยายอาวุธนิวเคลียร์ (NPT)

19) โรงไฟฟ้านิวเคลียร์ Zaporizhzhia Nuclear Power Plant จะกลับมาเดินเครื่องภายใต้การควบคุมของ IAEA และไฟฟ้าที่ผลิตได้จะถูกแบ่งระหว่างรัสเซียและยูเครน 50:50

20) ทั้งสองประเทศจะต้องมีโครงการส่งเสริม “ความเข้าใจและความอดทนทางวัฒนธรรม” ระหว่างกัน กำจัดการเลือกปฏิบัติ, รับรองสิทธิของชนกลุ่มน้อย, ประกันเสรีภาพสื่อและการศึกษา; ยุติการกีดกันทางภาษา หรือศาสนา รวมถึงยอมรับภาษา/ศาสนาในรูปแบบที่หลากหลาย

21) ข้อตกลงเรื่องดินแดน

-Crimea, Donetsk Oblast และ Luhansk Oblast จะได้รับการรับรองว่าเป็นของรัสเซีย (de facto Russian territory) โดยสหรัฐฯให้การรับรอง 

-ส่วน Kherson Oblast และ Zaporizhzhia Oblast จะอยู่ใน สถานการณ์ถูก “แช่แข็ง” (frozen along current lines of contact) (freeze current frontlines) โดยยอมรับเส้นเขตการควบคุมปัจจุบันเป็นเส้นอาณาเขตชั่วคราว/ถาวรตามข้อตกลง 

-กองทัพยูเครนจะถอนกำลังออกจากพื้นที่ของ Donetsk ที่ยังควบคุมอยู่ และพื้นที่นั้นจะกลายเป็น “demilitarized neutral buffer zone” โดยถือเป็นของรัสเซียอย่างเป็นทางการ และกองทัพรัสเซียไม่ส่งทหารเข้าไปในพื้นที่นี้ 

22) ทั้งรัสเซียและยูเครนต้องยอมรับว่าจะไม่เปลี่ยนแปลงเขตแดนโดยใช้กำลังในอนาคต

23) รัสเซียต้องไม่ขัดขวางสิทธิของยูเครนในการใช้แม่น้ำ Dnipro River เพื่อกิจกรรมทางพาณิชย์ และต้องยอมให้การขนส่งผลผลิต (เช่น ธัญพืช) ผ่านทะเลดำ (Black Sea) เป็นไปอย่างเสรี

24) ตั้ง “คณะกรรมการด้านมนุษยธรรม (Humanitarian committee)” เพื่อแก้ปัญหาเรื่องเชลย สลับตัว, คืนศพ, รวมครอบครัว, ส่งคืนผู้ถูกจับ, รวมถึงดูแลเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบสงคราม (พลเรือน, เด็ก, ครอบครัว), การฟื้นฟูด้านมนุษยธรรมทั้งในพื้นที่การสู้รบและพื้นที่พักพิงและลี้ภัย

25) ยูเครนต้องจัดการเลือกตั้งใหม่ภายใน 100 วัน หลังการลงนามข้อตกลง

26) ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับความขัดแย้งจะได้รับ “นิรโทษกรรมเต็มรูปแบบ”สำหรับการกระทำในช่วงสงคราม และทุกฝ่ายยอมสละสิทธิในการฟ้องร้องในอนาคต

27) ข้อตกลงจะมีผลผูกพันทางกฎหมาย และจะมีสภาสันติภาพภายใต้การนำของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ เป็นผู้กำกับ พร้อมบทลงโทษถ้าฝ่ายใดละเมิดสัญญา

28) เมื่อทุกฝ่ายลงนาม การ“หยุดยิง (ceasefire)” จะเริ่มทันที หลังทั้งสองฝ่ายถอนกำลังไปยังจุดที่ตกลงไว้ เพื่อเริ่มปฏิบัติตามข้อตกลงอย่างเต็มรูปแบบ

ยูเครนได้แสดงความไม่เห็นด้วยต่อแผนสันติภาพ 28 ข้ออย่างชัดเจน โดยเฉพาะในประเด็นที่เกี่ยวข้องกับอำนาจอธิปไตยและบูรณภาพแห่งดินแดน ข้อเสนอให้จัดประชามติในดินแดนที่รัสเซียยึดครองถูกมองว่าเป็นการให้รัสเซียได้อำนาจทางการเมืองเหนือดินแดนยูเครนและขัดต่อหลักกฎหมายระหว่างประเทศ ในส่วนของความเป็นกลางและหลักประกันความมั่นคง ยูเครนวิจารณ์ว่า การจำกัดการเข้าร่วม NATO และการพึ่งพาหลักประกันจากกลไกพหุภาคีที่ไม่ชัดเจน จะลดความสามารถในการป้องกันตนเองและทำให้อิสระด้านความมั่นคงของประเทศถูกลดทอน 

นอกจากนี้ การเสนอให้นิรโทษกรรมแบบกว้างอาจปล่อยให้ผู้กระทำอาชญากรรมสงครามรอดพ้นจากการลงโทษและขัดกับกฎหมายระหว่างประเทศ ในเรื่องเศรษฐกิจ การผ่อนคว่ำบาตรรัสเซียอย่างรวดเร็วอาจสร้างข้อได้เปรียบเชิงเศรษฐกิจให้รัสเซียและลดแรงกดดันต่อฝ่ายที่รุกราน โดยรวมยูเครนยืนยันว่าอธิปไตยและบูรณภาพดินแดนต้องมาก่อนข้อเสนอใด ๆ แม้ว่าพร้อมที่จะเจรจา แต่แผนดังกล่าวยังไม่สะท้อนความต้องการของยูเครนอย่างแท้จริง ข้อเสนอใด ๆ จึงต้องปรับแก้สาระสำคัญเพื่อให้เป็นไปตามหลักการของความเป็นเอกราช การควบคุมดินแดน และสิทธิในการกำหนดนโยบายความมั่นคงของประเทศ

รัสเซียมีท่าทีวิจารณ์แผนสันติภาพ 28 ข้อในหลายประเด็นสำคัญ โดยเฉพาะข้อเสนอที่จำกัดอิทธิพลของรัสเซียในภูมิภาคและเรียกร้องให้ถอนกำลังจากพื้นที่ยึดครอง รัสเซียมองว่าบางข้อของแผนไม่สะท้อน “ความกังวลด้านความมั่นคงเชิงยุทธศาสตร์” ของตน โดยเฉพาะเรื่อง NATO และการประกันความมั่นคงสำหรับยูเครนที่อาจทำให้รัสเซียสูญเสียอิทธิพลในพื้นที่รอบพรมแดน นอกจากนี้ ข้อเสนอให้มีประชามติภายใต้การกำกับขององค์การระหว่างประเทศหรือการผ่อนคว่ำบาตรเป็นขั้นตอนอาจถูกมองว่าเป็นความพยายามของสหรัฐและยุโรปในการบีบให้รัสเซียยอมจำนนทางการเมืองและเศรษฐกิจ รัสเซียจึงเรียกร้องให้ข้อเสนอใด ๆ ต้องคำนึงถึง สิทธิและผลประโยชน์ทางภูมิรัฐศาสตร์ของตนอย่างเท่าเทียม และต้องไม่ละเมิดความมั่นคงเชิงยุทธศาสตร์ของประเทศ ขณะเดียวกัน รัสเซียยังยืนยันว่าต้องมีการรับประกันที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรม หากจะมีการลดอาวุธหรือถอนกำลังจากแนวรบ เพื่อให้มั่นใจว่า “การเจรจาเพื่อสันติภาพ” จะไม่เป็นการเอื้อประโยชน์ฝ่ายเดียว

สหรัฐและยุโรปมีมุมมองที่เน้นการสร้างกรอบเจรจาเพื่อยุติความรุนแรงอย่างรวดเร็วและป้องกันวิกฤตด้านมนุษยธรรมและเศรษฐกิจในภูมิภาค ข้อเสนอในแผนสันติภาพ 28 ข้อถูกมองว่าเป็นจุดเริ่มต้นในการเจรจามากกว่าข้อตกลงสุดท้าย ฝ่ายตะวันตกสนับสนุนแนวคิดเรื่อง เขตกันชนและหลักประกันความมั่นคงหลายฝ่าย แต่ต้องคงแรงกดดันทางเศรษฐกิจต่อรัสเซียเพื่อรักษาอำนาจต่อรอง สหรัฐและยุโรปยังเน้นความสำคัญของการเคารพอธิปไตยและบูรณภาพดินแดนของยูเครน พร้อมทั้งสนับสนุนกลไกตรวจสอบระหว่างประเทศเพื่อให้ข้อผูกพันทางทูตมีผลบังคับจริง อย่างไรก็ตาม ฝ่ายตะวันตกยังต้องบริหารสมดุลระหว่างการผลักดันสันติภาพกับการรักษาความเชื่อมั่นของพันธมิตร NATO และความมั่นคงของยูเครน ทำให้มุมมองของสหรัฐและยุโรปมักอยู่ในรูปแบบ ยืดหยุ่นระหว่างเจรจาและแรงกดดันทางการเมือง เพื่อให้ทุกฝ่ายยอมรับกรอบสันติภาพโดยไม่เกิดสงครามระลอกใหม่

แผนสันติภาพ 28 ข้อเป็นเอกสารที่เสนอกรอบการเจรจาระหว่างรัสเซีย ยูเครน และตัวแทนสหรัฐ/ยุโรป โดยมีเป้าหมายหลักเพื่อหยุดความรุนแรงและสร้างเสถียรภาพในภูมิภาค แม้ว่าจะสะท้อนความพยายามของสหรัฐในการผลักดันสันติภาพ แต่ความเป็นไปได้ในการนำไปปฏิบัติมีข้อจำกัดหลายประการ อย่างไรก็ตามประเด็นสำคัญที่จำกัดความสำเร็จของแผน ได้แก่ ข้อเสนอให้จัดประชามติในดินแดนที่รัสเซียยึดครอง ซึ่งยูเครนมองว่าเป็นการละเมิดอธิปไตยและบูรณภาพดินแดน การจำกัดการเข้าร่วม NATO ของยูเครนและการให้ความมั่นคงผ่านกลไกพหุภาคีที่ไม่ชัดเจนอาจลดความสามารถในการป้องกันตนเอง ขณะที่รัสเซียต้องการให้ข้อเสนอสะท้อนผลประโยชน์ด้านภูมิรัฐศาสตร์และความมั่นคงเชิงยุทธศาสตร์ของตน และฝ่ายตะวันตกต้องการรักษาแรงกดดันต่อรัสเซียพร้อมสร้างกรอบตรวจสอบที่น่าเชื่อถือ ในเชิงปฏิบัติ ความเป็นไปได้สูงสุดของแผนคือการบรรลุข้อตกลงหยุดยิงชั่วคราวและการตั้งเขตกันชน ที่ผนวกกลไกตรวจสอบระหว่างประเทศและมาตรการฟื้นฟูเศรษฐกิจแบบมีเงื่อนไข (conditional incentives) ซึ่งจะช่วยลดความเสี่ยงสงครามระลอกใหม่ แต่ยังคงเหลือปัญหาดินแดนที่ต้องเจรจาต่อ นอกจากนี้หากไม่มีกลไกบังคับใช้ที่เข้มแข็งและมาตรการลงโทษที่ชัดเจน แผนอาจกลายเป็นคำพูดทางการเมืองเท่านั้น และไม่สามารถสร้างสันติภาพที่ยั่งยืนได้

สรุปแล้ว แผนสันติภาพยูเครน 28 ข้อ มีศักยภาพในการเป็นกรอบเริ่มต้นของการเจรจา แต่ความสำเร็จขึ้นอยู่กับการปรับแก้ข้อเสนอเพื่อเคารพอธิปไตยและบูรณภาพดินแดนของยูเครน การสร้างกลไกตรวจสอบและลงโทษที่เชื่อถือได้,และการจัดสมดุลระหว่างผลประโยชน์ของรัสเซียและความมั่นคงของยูเครนและยุโรป