หนึ่งในสาเหตุของปัญหา ‘ค่าไฟฟ้าแพง’ ที่ประชาชนคนไทยผู้ใช้ไฟฟ้าไม่ค่อยรู้ก็คือ ระบบการควบคุมต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าที่เรียกว่า ‘Merit Order’ โดยเมื่อมีความต้องการไฟฟ้า ระบบการผลิตไฟฟ้าจะเริ่มต้นผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนต่ำที่สุดเป็นลำดับแรก และหากความต้องการไฟฟ้าลดลง จะลดการเดินเครื่องในโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนการผลิตสูงก่อน แล้วจึงดำเนินการลดการเดินเครื่องไฟฟ้าที่มีต้นทุนต่ำสุดเป็นลำดับสุดท้าย ซึ่งไม่สามารถทำได้จริง ทั้ง ๆ ที่ระบบนี้น่าจะช่วยแก้ไขปัญหา ‘ค่าไฟฟ้าแพง’ ได้ แต่ความเป็นจริงแล้วกลับมิได้เป็นเช่นนั้นเลย ด้วยเพราะเงื่อนไข Must Take และ Must Run จากเหตุผลดังนี้

การรับซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. จากผู้ประกอบการเอกชนนั้น จะเป็นไปตามนโยบายที่ภาครัฐกำหนด และการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าก็เป็นไปตาม พรบ. ประกอบกิจการพลังงานปี 2550 โดยยึดหลักความเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ โดย กฟผ. รับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายใหญ่ (IPP) และผู้ผลิตไฟฟ้าขนาดเล็ก (SPP) เป็นไปตามนโยบายที่ภาครัฐกำหนด เพื่อส่งเสริมให้เอกชนเข้ามาลงทุนดำเนินธุรกิจผลิตไฟฟ้า เพิ่มการแข่งขันในกิจการพลังงาน และช่วยลดภาระการลงทุนของภาครัฐ ซึ่งภาครัฐเป็นผู้คัดเลือกผู้ผลิตไฟฟ้าฯ ที่มีราคาต่ำสุดในช่วงเวลานั้น ๆ โดยผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) และคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) ตามลำดับ ซึ่ง กฟผ. เป็นเพียงผู้รับซื้อไฟฟ้าตามราคาที่รัฐกำหนด และดำเนินการตามระเบียบการรับซื้อไฟฟ้าฯ ซึ่งมีความโปร่งใสและตรวจสอบได้เท่านั้น

แม้ว่า ศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้า กฟผ. จะเป็นผู้ควบคุมการเดินเครื่องโรงไฟฟ้าทั้งหมด แต่เงื่อนไขการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้า กฟผ. ต้องปฏิบัติตาม พรบ. ประกอบกิจการพลังงานปี 2550 เพื่อให้เกิดการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าอย่างเป็นธรรมและไม่เลือกปฏิบัติ แต่ต้องยึดหลักเกณฑ์การสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าตามลำดับคือ เริ่มจากการสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภทจำเป็นต้องเดินเครื่องเพื่อรักษาความมั่นคง (Must Run) เป็นลำดับแรก เพราะหากไม่เดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภทนี้แล้ว ระบบไฟฟ้าจะเกิดความมั่นคงลดลงอาจทำให้ไฟฟ้าดับได้ เช่น โรงไฟฟ้าในพื้นที่ที่มีการซ่อมบำรุงสายส่งไฟฟ้า ลำดับถัดมาคือ สั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภทจำเป็นต้องรับซื้อขั้นต่ำตามสัญญา (Must Take) ทั้งด้านไฟฟ้าและสัญญาซื้อขายก๊าซธรรมชาติ ได้แก่ โรงไฟฟ้า SPP เพราะหากไม่เดินเครื่องโรงไฟฟ้าเหล่านี้อาจนำไปสู่การจ่ายเงินค่าซื้อไฟฟ้าหรือก๊าซธรรมชาติขั้นต่ำโดยไม่ได้รับพลังงานไฟฟ้า 

จากนั้นจึงสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนการผลิตต่ำที่สุดตามลำดับ (Merit Order) ได้แก่ โรงไฟฟ้า กฟผ. และโรงไฟฟ้า IPP เพื่อให้ต้นทุนค่าไฟฟ้าต่ำที่สุด จากหลักเกณฑ์ดังกล่าว กฟผ. จึงต้องสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภท Must Run เป็นลำดับแรก โดยลำดับถัดมาคือ สั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภท Must Take แล้วจึงสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าตาม Merit Order ท้ายสุด ด้วยเงื่อนไขนี้ทำให้ กฟผ. ไม่สามารถเลือกซื้อไฟฟ้าจากเอกชนที่มีต้นทุนการผลิตไฟฟ้าที่ต่ำสุดเป็นลำดับแรกได้ รวมถึงไม่สามารถเลือกสั่งเดินเครื่องจักรเฉพาะโรงไฟฟ้าของ กฟผ. เองได้ด้วยเช่นกัน

การรับซื้อไฟฟ้าของ กฟผ. จากผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนที่ใช้เชื้อเพลิงก๊าซฯ หรือถ่านหิน จำเป็นต้องมีค่าความพร้อมจ่ายหรือค่า AP (Availability Payment) เนื่องจากต้องเตรียมโรงไฟฟ้าให้พร้อมจ่ายไฟฟ้าและผลิตไฟฟ้าตามการสั่งการของศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้า ซึ่งการกำหนดค่า AP เป็นแนวปฏิบัติในทางสากลสำหรับสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาว โดยสะท้อนต้นทุนค่าก่อสร้างโรงไฟฟ้าที่เอกชนผู้ลงทุนได้จ่ายไปก่อน ในขณะที่ กฟผ. จะจ่ายเป็นรายเดือนตามความพร้อมจ่ายไฟฟ้าของโรงไฟฟ้าเท่านั้น แต่หากไม่สามารถเตรียมโรงไฟฟ้าให้มีความพร้อมจ่ายตามที่กำหนด ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนทั้ง IPP หรือ SPP ก็จะถูกปรับตามสัญญา ดังตัวอย่างที่อธิบายให้เข้าใจได้ง่ายและเห็นภาพได้ชัดเจน คือ การทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเปรียบเสมือนกับการทำสัญญาเช่ารถยนต์มาใช้งาน ซึ่งผู้เช่าจะมีค่าใช้จ่ายอยู่ 2 ส่วน คือ (1)ค่าเช่ารถที่ต้องจ่ายทุกเดือน ไม่ว่าจะมีการใช้รถหรือไม่ก็ตาม เช่นเดียวกับค่า AP ของโรงไฟฟ้า ส่วนค่าน้ำมันจะจ่ายมากหรือน้อยขึ้นอยู่กับระยะทางการใช้งาน เปรียบได้กับค่าพลังงานไฟฟ้า หรือค่า EP (Energy Payment) เป็นค่าเชื้อเพลิงที่โรงไฟฟ้าเอกชนจะได้รับก็ต่อเมื่อศูนย์ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้าสั่งการให้โรงไฟฟ้าเดินเครื่องผลิตพลังงานไฟฟ้าเท่านั้น

ส่วนการวางแผนกำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศจำเป็นต้องมากกว่าความต้องการใช้ไฟฟ้าที่มีอยู่เดิม ทั้งนี้เพื่อเป็นการรองรับต่อความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ และพร้อมที่จะจ่ายไฟฟ้าหากเกิดกรณีต่าง ๆ อาทิ โรงไฟฟ้าหรือระบบส่งขัดข้อง การขัดข้องด้านการส่งเชื้อเพลิง ซึ่งเป็นการพยากรณ์ความต้องการใช้ไฟฟ้าล่วงหน้าโดยอิงกับข้อมูลต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น การคาดการอัตราความเจริญทางเศรษฐกิจ แต่ในช่วงเวลาเกือบ 3 ปีของการแพร่ระบาดของเชื้อโควิด-19 ทำให้ทั่วโลกเกิดสภาวะเศรษฐกิจถดถอย ทำให้ความต้องการใช้ไฟฟ้าต่ำกว่าที่คาดการณ์ไว้ตามแผน PDP (2018 Rev.1) จึงทำให้กำลังผลิตไฟฟ้าสำรองของประเทศสูงกว่ากรณีปกติ โดยคณะกรรมการบริหารนโยบายพลังงาน (กบง.) ได้แต่งตั้งคณะทำงานบริหารจัดการกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองของประเทศเพื่อพิจารณาแนวทางในการบริหารกำลังผลิตไฟฟ้าสำรองให้อยู่ในระดับเหมาะสม ตลอดจนเสนอแนะแนวทางบริหารจัดการให้สามารถรองรับการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพและไม่เป็นภาระต่อประชาชนต่อไป ดังนั้นเพื่อเป็นการแก้ปัญหา ‘ค่าไฟฟ้าแพง’ จึงต้องมีการพิจารณาแก้ไขปรับปรุงแผน PDP (2018 Rev.1) ให้มีความถูกต้องและเหมาะสมกับบริบทการใช้ไฟฟ้าของประเทศในปัจจุบัน ซึ่งความเป็นจริงต้องดำเนินการทุก 5 ปี แต่ผ่านมาหลายปีแล้วยังไม่มีการดำเนินการใด ๆ เลย อาทิ การสั่งเดินเครื่องจักรโรงไฟฟ้าตาม Merit Order ก่อนเป็นอันดับแรก แล้วจึงพิจารณาสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าประเภท Must Run หรือ Must Take ตามความเหมาะสม ซึ่งรองพีร์ พีระพันธ์ สาลีรัฐวิภาค รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ได้มีดำริให้ทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้องได้เตรียมดำเนินการปรับปรุงแก้ไขแผนฯ ดังกล่าวให้มีความถูกต้องและเหมาะสมกับสถานการณ์การใช้ไฟฟ้าของประเทศในปัจจุบันโดยเร็ว ด้วยการสรุปบทเรียนจากผลกระทบในด้านต่าง ๆ อย่างครอบคลุมในทุก ๆ มิติที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการพลังงานไฟฟ้าของประเทศที่ผ่านมา เพื่อให้แผน PDP ฉบับที่จะได้รับการปรับปรุงแก้ไขใหม่สร้างประโยชน์สูงสุดให้กับประเทศชาติและพี่น้องประชาชนคนไทยผู้ใช้ไฟฟ้าต่อไป

(16 มี.ค. 68) ‘ราคาพลังงาน’ เป็นปัญหาที่หมักหมมเรื้อรังมาอย่างยาวนาน โดยที่ผ่านมาหน่วยงานภาครัฐอย่างเช่นกระทรวงพลังงานซึ่งทำหน้าที่รับผิดชอบแทบจะไม่สามารถดำเนินการใด ๆ ได้เลย ‘ราคาพลังงาน’ สร้างผลกระทบอย่างใหญ่หลวงต่อประเทศชาติโดยรวมในทุก ๆ มิติ อย่างกว้างขวาง ไม่ว่าจะเป็น เศรษฐกิจ สังคม การเมือง จนกระทั่งเรื่องของความมั่นคง ฯลฯ นับวัน ปัญหาจาก ‘ราคาพลังงาน’ ก็ยิ่งส่งผลกระทบกับสังคมไทยมากยิ่ง และเมื่อประเทศเจริญก้าวหน้ามากขึ้น ภาครัฐจึงต้องเริ่มปล่อยมือจากรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับสาธารณูปโภค อาทิ การบทบาทในการผลิตไฟฟ้าด้วยการลดการลงทุนสร้างโรงงานผลิตไฟฟ้าโดยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย แล้วอนุญาตให้เอกชนเข้ามาทำหน้าที่ผลิตไฟฟ้าแทน เพื่อนำงบประมาณส่วนนี้ไปใช้จ่ายลงทุนในด้านอื่น ๆ แทน

อีกทั้งยังมีคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานซึ่งเป็นองค์กรอิสระมาทำหน้าที่กำกับดูแลกิจการไฟฟ้าทั้งระบบ ดังนั้นรับมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานที่ผ่านมาส่วนใหญ่จึงปล่อยให้สถานการณ์ ‘ราคาพลัง’ เป็นไปตามสถานการณ์ที่เกิดขึ้น ซึ่งแปลง่าย ๆ ว่า “ปล่อยให้ ‘ราคาพลังงาน’ เป็นไปตามยะถากรรม” และใช้กลไกเดิม ๆ ที่มีอยู่เข้าจัดการ เช่น “กองทุนน้ำมัน” ในการชดเชยราคาน้ำมันดีเซลและก๊าซหุงต้ม (LPG) ซึ่งเป็นเชื้อเพลิงที่มีความสำคัญทางเศรษฐกิจและส่งผลกระทบอย่างสำคัญของค่าใช้จ่ายของพี่น้องประชาชนคนไทย (จนปัจจุบัน “กองทุนน้ำมัน” ติดลบไปแล้วร่วมหนึ่งแสนล้านบาท) อีกทั้งการแปรรูป ‘การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย’ รัฐวิสาหกิจที่ทำหน้าบริหารจัดการธุรกิจน้ำมันเชื้อเพลิงและก๊าซของชาติ จนกลายเป็นบริษัทมหาชนในตลาดหลักทรัพย์ จึงทำให้ต้องสูญเสียจุดยืนในการเป็นหน่วยงานรัฐวิสาหกิจด้านพลังงานของรัฐ แทนที่จะดำเนินกิจการเพื่อเป็นการให้บริการในลักษณะที่สามารถช่วยเหลือพี่น้องประชาชนคนไทยได้ กลายเป็นบริษัทเอกชนที่ต้องให้ความสำคัญกับประโยชน์ขององค์กรอันได้แก่ ‘ผลกำไร’ เป็นลำดับแรก และทำให้แนวคิดตลอดจนวิธีในการดำเนินการแปลกแยกไปจากวัตถุประสงค์แรกตั้งไปโดยสิ้นเชิง ‘ราคาพลังงาน’ ในส่วนของเชื้อเพลิงพลังงานจึงกลายเป็นเรื่องที่มีการอ้างว่าเป็นไปตามกลไกของตลาดโลก จึงทำให้ชัดเจนว่า ‘ราคาเชื้อเพลิงพลังงาน’ เป็นไปตาม ‘ยะถากรรม’ อย่างสิ้นเชิง 

รวมทั้งที่ผ่านมา รัฐมนตรีที่ดูแลรับผิดชอบกระทรวงพลังงานส่วนใหญ่กลับเป็นอดีตผู้บริหารของบริษัทพลังงาน ดังนั้นการดำเนินการต่าง ๆ เพื่อให้ ‘ราคาพลังงาน’ เป็นธรรมแก่พี่น้องประชาชนคนไทยจึงกลายเป็นความยากยิ่งและถูกปล่อยปละละเลยมาโดยตลอด กระทั่งในปี พ.ศ. 2566 เมื่อ ‘รองพีร์ พีระพันธุ์ สาลีรัฐวิภาค’ หัวหน้าพรรครวมไทยสร้างชาติ เข้ามาดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ไม่ได้ “ปล่อยให้ ‘ราคาพลังงาน’ เป็นไปตามยะถากรรม” และใช้เพียงแต่กลไกเดิม ๆ ที่มีอยู่เข้าจัดการเท่านั้น โดยได้มีการศึกษาข้อมูลตามสภาพความเป็นจริงที่เกิดขึ้น โดยมีความพยายามทำให้ ‘ราคาพลังงาน’ ทั้ง ‘น้ำมันเชื้อเพลิง’ และ ‘ไฟฟ้า’ ซึ่งมีความสำคัญต่อการขับเคลื่อนเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยนั้น ถูกต้อง เหมาะสม และเป็นธรรมพี่น้องประชาชนคนไทย แนวคิด “รื้อ-ลด-ปลด-สร้าง” จึงได้ถือกำเนิดขึ้นเป็นนโยบาย และถูกขับเคลื่อนปสู่การปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมอย่างชัดเจน 

ตั้งแต่การเข้ารับตำแหน่งในส่วนของการแก้ไขปัญหา ‘ค่าไฟฟ้าแพง’ โดย ‘รองพีร์’ (1)ได้ผลักดันให้มีการลดค่าไฟฟ้าให้แก่ประชาชนจนกระทั่งสามารถตรึงราคาค่าไฟฟ้าได้อย่างต่อเนื่องไม่ให้สูงขึ้นตามที่มีการคาดการณ์เอาไว้ และยังคงมีการตรึงราคาค่าไฟฟ้าไว้อยู่จนทุกวันนี้ แม้จะทำให้ กฟผ. ต้องแบกรับภาระหนี้ร่วมหนึ่งแสนล้านบาทก็ตาม ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความมั่นคงด้านพลังงานของประเทศ และเพื่อไม่ให้กระทบต่อความเป็นอยู่ของพี่น้อง (2)ได้มีความพยายามในการปรับโครงสร้างราคาก๊าซธรรมชาติ (Pool gas) เพื่อให้ต้นทุนก๊าซธรรมชาติในภาพรวมลดลง และเพื่อเป็นการลดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าจากก๊าซ รวมทั้งเร่งรัดติดตามการขุดเจาะและผลิตก๊าซจากอ่าวไทยเพื่อลดต้นทุนในการผลิตไฟฟ้า ด้วยในปัจจุบันการผลิตไฟฟ้าของไทยกว่า 60% ใช้พลังงานจากก๊าซธรรมชาติ 

ด้วย พรบ. การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ทำให้ทุกเรื่องที่เกี่ยวข้องกับไฟฟ้านั้นอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ทั้งหมด โดยเฉพาะค่า FT (Fuel Adjustment Charge (at the given time)) ซึ่งใช้ในการคำนวนเพื่อปรับอัตราค่าไฟฟ้าโดยอัตโนมัติ หรือ ‘ค่าไฟฟ้าผันแปร’ อันเป็นค่าไฟฟ้าที่ปรับเปลี่ยนเพิ่มขึ้นหรือลดลง ตามการเปลี่ยนแปลงของต้นทุนค่าใช้จ่ายด้านเชื้อเพลิงและค่าซื้อไฟฟ้าจากเอกชนหรือประเทศเพื่อนบ้าน รวมไปถึงค่าใช้จ่ายที่การไฟฟ้าไม่สามารถควบคุมได้ โดย กกพ.เป็นผู้พิจารณาปรับค่า Ft ทุก 4 เดือน นับแต่ กกพ.ชุดแรกเข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าว รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานที่ผ่านมาต่างปล่อยให้ กกพ.เป็นผู้ดำเนินการกำหนดราคาค่าไฟฟ้า ดังนั้น ‘ค่า FT’ จึงถูกกำหนดให้เป็นไปตามเหตุและปัจจัยที่ กกพ. ได้พิจารณา แต่ ‘รองพีร์’ ได้พยายามคิดค้น แสวงหาวิธีการและมาตรการต่าง ๆ ในทุกรูปแบบเพื่อตรึงค่าไฟฟ้าภายในอำนาจหน้าที่ของกระทรวงพลังงาน เพื่อให้ผู้ผลิตไฟฟ้าทั้งรัฐและเอกชนมีต้นทุนการผลิตที่ต่ำที่สุด และทำให้ค่า FT ต่ำที่สุด 

ดังเช่น ค่าไฟฟ้าในงวดปัจจุบัน (มกราคม-เมษายน พ.ศ. 2568) ถ้าเป็นไปตามที่ กกพ.เสนอจะอยู่ที่หน่วยละ 5.49 บาท ซึ่ง ‘รองพีร์’ ไม่เห็นด้วย กกพ. จึงเสนอให้ราคาคงที่หน่วยละ 4.18 บาทเหมือนเดิม แต่‘รองพีร์’ ได้ขอให้ลดลงอีกหน่อยจนเหลือหน่วยละ 4.15 บาทการลดอัตราค่าไฟฟ้าจริงจึงอยู่ที่หน่วยละ 1.34 บาท ไม่ใช่ 3 สตางค์ตามที่เข้าใจกัน ซึ่ง ภาระดังกล่าวถูกผลักให้ ‘กฟผ.’ ต้องรับผิดชอบ โดยพี่น้องประชาชนคนไทยเป็นหนี้ ‘กฟผ.’ เพราะ ‘กฟผ.’ เรียกเก็บค่าไฟฟ้าต่ำกว่าต้นทุนของตัวเองจากนโยบายของรัฐที่จะไม่ให้พี่น้องประชาชนคนไทยผู้ใช้ไฟฟ้าต้องแบกรับภาระค่าใช้จ่ายด้านพลังงานไฟฟ้ามากจนเกินไป แต่จำเป็นทยอยใช้หนี้ดังกล่าวคืนให้กับ ‘กฟผ.’ เพื่อไปใช้หนี้คืนอีกทอดหนึ่ง ทำให้เกิดสมการที่ใช้ในการเก็บ ‘ค่าไฟฟ้าผันแปร’ ว่าจะต้องเก็บเท่าไรเพื่อที่ ‘กฟผ.’ จะมีเงินเพื่อนำไปใช้หนี้ตามข้อเสนอของกกพ.ตามแนวทางที่ได้กล่าวมา ซึ่ง ‘รองพีร์’ ตัดสินใจเสนอให้มีการยืดหนี้แล้วจ่ายบางส่วน ทำให้อัตราค่าไฟฟ้าจะอยู่ที่หน่วยละ 4.15 บาท ซึ่งเป็นแนวทางที่ทำให้พี่น้องประชาชนคนไทยรับภาระน้อยกว่าที่กกพ.ได้เสนอมา และในขณะเดียวกัน ‘กฟผ.’ เองก็จะมีเงินเพื่อนำไปชำระหนี้จำนวนหนึ่ง และเมื่อมีโอกาสที่สามารถทำให้ต้นทุนลดลงได้อีก ‘กฟผ.’ จึงค่อยเรียกเก็บ ‘ค่า FT’ เพิ่มจากพี่น้องประชาชนคนไทยผู้ใช้ไฟฟ้าเพื่อมาเฉลี่ยใช้หนี้ดังกล่าวในอนาคตต่อไป