นายปิยบุตร แสงกนกกุล เลขาธิการคณะก้าวหน้า จัดเฟซบุ๊กไลฟ์ รายการ “สนามกฎหมาย” วิเคราะห์ถึงกรณีรัฐสภา เมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 ซึ่งเพิ่งมีมติเห็นชอบให้ส่งเรื่องการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อตั้ง สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ไปยังศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่ และอำนาจของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 210 (2) ตามที่นายไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ส.บัญชีรายชื่อพรรคพลังประชารัฐ และนายสมชาย แสวงการ ส.ว. ได้ยื่นญัตติเข้ามา

โดยนายปิยบุตร กล่าวว่ามติวันนี้ ประเด็นแรก เป็นการส่งไปตามมาตรา 210 (2) ที่ระบุว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา รัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือองค์กรอิสระ ซึ่งผูู้ยื่นญัตติเห็นว่าเป็นเรื่องต้องวินิจฉัย ว่ารัฐสภามีอำนาจในการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อนำไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่หรือไม่

ซึ่งเป็นอำนาจที่มีต่อเนื่องมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับ 2540, 2550, และ 2560 คู่กับศาลรัฐธรรมนูญไทยมาตั้งแต่มีศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมาในประเทศไทย ระบบศาลรัฐธรรมนูญในหลากหลายประเทศก็มีหน้าที่เช่นนี้เป็นเรื่องปกติ รวมทั้งการพิจารณาวินิจฉัยปัญหา เมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างๆมีปัญหาขัดแย้งกันเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กร ว่าอำนาจและหน้าที่หนึ่งๆเป็นขององค์กรใดกันแน่ ศาลรัฐธรรมนูญก็จะเป็นผู้ชี้ขาดว่าอำนาจและหน้าที่นั้น เป็นขอองงค์กรใดกันแน่

แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในญัตตินี้ จะพบเห็นได้ว่าไม่มีกรณีที่รัฐสภาขัดแย้งกับใครเลย ว่าอำนาจหน้าที่ในการแก้รัฐธรรมนูญเป็นของใคร เพียงแค่อยู่ดีๆวันหนึ่งนายสมชายและนายไพบูลย์ตื่นขึ้นมาก็มานั่งคิดว่ารัฐสภาสามารถแก้รัฐธรรมนูญได้หรือไม่

กรณีเช่นนี้เป็นอันตรายอย่างยิ่ง ถ้าทำกันเช่นนี้สม่ำเสมอ ศาลรัฐธรรมนูญจะไม่ใช่ศาลรัฐธรรมนูญอีกต่อไป แต่กลายมาเป็นที่ปรึกษากฎหมายให้กับรัฐสภา ไม่ใช่ผู้ชี้ขาดข้อพิพาทแล้ว เราต้องไม่ลืมว่าศาลรัฐธรรมนูญก็คือองค์กรตุลาการ มีหน้าที่และภารกิจในการลงไปวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาท

แต่กรณีนี้รัฐสภาเพียงแต่สงสัย ยังไม่ได้มีข้อพิพาทกับใคร ถ้าเป็นเช่นนี้ต่อไป ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นเหมือนคณะกรรมการกฤษฎีกา และที่เลวร้ายไปกว่านั้น ยังส่งผลต่อระบบการแบ่งแยกอำนาจตามรัฐธรรมนูญ จะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญกลายเป็นองค์กรที่ใหญ่ที่สุด เหนือทุกองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ทั้ง ๆ ที่แต่ละองค์กรมีแดนอำนาจของตนเอง

ประเด็นที่สอง นายปิยบุตร กล่าวต่อ ไปถึงข้อถกเถียงที่ถูกยกขึ้นมาโดยกลุ่มของนายสมชายและนายไพบูลย์ ที่ว่าการแก้รัฐธรรมนูญครั้งนี้ไม่ใช่การแก้รัฐธรรมนูญ แต่เป็นการทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ เพราะจะเป็นการไปแก้ให้มี สสร.ขึ้นมาทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ จึงไม่สามารถทำได้

.

ซึ่งตนก็จำเป็นต้องชี้ให้เห็น ว่าประเทศไทยเคยเปลี่ยนรัฐธรรมนูญมาหลายครั้ง มาจนถึงฉบับ 2560 เป็นฉบับที่ 20 แล้ว หลายๆครั้งก็มีการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อเปิดทางให้ไปสู่การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เป็นการเปลี่ยนรัฐธรรมนูญแบบอารยชน ที่ไม่ใช่การเปลี่ยนรัฐธรรมนูญด้วยวิธีการรัฐประหารที่ไร้อารยะ แต่ประเทศไทยก็เปลี่ยนรัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นนี้บ่อยครั้งกว่ามาก

คำถามก็คือ ตกลงถ้าจะแก้รัฐธรรมนูญกันในระบบเพื่อนำไปสู่การทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ แต่ดันมีสมาชิกรัฐสภามาสงสัยในอำนาจนี้ ว่าการแก้รัฐธรรมนูญกันในระบบให้มี สสร.เป็นเรื่องที่ทำไม่ได้ แปลว่าสุดท้ายประเทศนี้จะยอมรับให้มีแต่คณะรัฐประหารเท่านั้น ที่สามารถยึดอำนาจฉีกรัฐธรรมนูญ ถึงจะทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้อย่างนั้นหรือ?

“ก็น่าคิดนะครับ ว่าสมชาย แสวงการ และไพบูลย์ นิติตะวัน รวมทั้งอีก 366 คนที่โหวตวันนี้ ไอ้วันที่ยึดอำนาจ 22 พฤษภาคม 2557 ฉีกรัฐธรรมนูญ 2550 ทิ้งทั้งฉบับ แล้วเกิดรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 แล้วกลายมาเป็นรัฐธรรมนูญ 2560 เนี่ย ไปอยู่ที่ไหนกันมา? ได้ทักท้วงกันบ้างไหม? แล้วพอมาแก้ในระบบ อยู่ดีๆเกิดฉงนสนเท่ขึ้นมาทันที ดังนั้นใครบอกว่าการแก้รัฐธรรมนูญเพื่อนำไปสู่การทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมาทำไม่ได้นั้นไม่จริง ประเทศไทยเคยทำมาแล้วสองครั้ง ถ้าคนไหนบอกว่าทำไม่ได้ ต้องถามเขากลับไปดังๆ ว่าแล้วทำไมรัฐประหารทำกันได้ล่ะ? แก้รัฐธรรมนูญในระบบนี่ทำไม่ได้ใช่ไหม? รัฐประหารนี่ทำกันได้ ฉีกทิ้งทั้งฉบับนี่ทำได้ใช่ไหม?” นายปิยบุตร กล่าว

ประเด็นต่อมา นายปิยบุตร กล่าวว่า นอกจากนี้ ยังมีการอ้างถึงคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 ที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยไว้ตอนมีความพยายามแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2550 เพื่อเปิดทางให้มี สสร.มาทำใหม่ทั้งฉบับ ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญเพียงบอกว่าเนื่องจากรัฐธรรมนูญ 2550 ผ่านการทำประชามติมา ดังนั้นก่อนที่จะไปทำกันใหม่ทั้งฉบับ ควรถามประชาชนด้วยการทำประชามติก่อน

ศาลรัฐธรรมนูญใช้คำว่า “ควรจะได้ให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ได้ลงประชามติเสียก่อนว่าสมควรจะมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่?” แต่ถึงกระนั้นรัฐธรรมนูญปี 2550 และรัฐธรรมนูญปี 2560 ก็ไม่เหมือนกัน การแก้รัฐธรรมนูญ 2560 ต้องจบที่ประชามติอยู่แล้วตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ อย่างไรก็ต้องไปจบที่การลงประชามติอยู่แล้ว

นอกจากนี้ นายสมชายและนายไพบูลย์ยังระบุว่านี่คือการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ ไม่ใช่การแก้ไข แต่จริงๆแล้วมันคือการแก้ เป็นการแก้รัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญปี 2560 เพิ่มหมวดใหม่ว่าด้วยการทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา แล้วใช้กระบวนการตามรัฐธรรมนูญ 2560 ไปสร้าง สสร.ไปทำใหม่ทั้งฉบับ ก่อนที่จะไปจบด้วยการลงประชามติ แล้วจึงจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาแทน

นี่คือกระบวนการของการแก้รัฐธรรมนูญ ไม่ใช่การทำใหม่ ซึ่งต้องเอารัฐธรรมนูฉบับนี้ออกไปแล้วเอาอีกฉบับเข้ามาเสียบแทนเลย แต่นี่คือกระบวนการแก้ไขตามปกติ แก้เพื่อให้มี สสร.ไปทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้นมา จึงเป็นที่ยืนยันได้ว่าญัตติที่เสนอกันเข้าไปในสภาคือญัตติการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่ญัตติทำรัฐธรรมนูญใหม่แต่อย่างไร

ประเด็นต่อมา ในทางทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญ มีข้อถกเถียงเรื่องหนึ่ง ว่าด้วยอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ หรือก็คืออำนาจทีไปก่อตั้งรัฐธรรมนูญขึ้นมานั่นเอง ซึ่งประกอบไปด้วยสองส่วน คืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญลำดับแรก เป็นจุดเริ่มต้นจากไม่มีรัฐธรรมนูญ จนประชาชนได้ร่วมกันสถาปนารัฐธรรมนูญขึ้นมา

กับอีกส่วนหนึ่ง ก็คืออำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญลำดับที่สอง หลังจากที่รัฐธรรมนูญได้ถูกก่อตั้งขึ้นมาแล้ว สิ่งที่รัฐสภากำลังทำอยู่ทุกวันนี้ ก็คืออำนาจนาจแบบที่สอง เป็นการไปแก้รัฐธรรมนูญ รัฐสภามีอำนาจนี้ได้ก็เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 บอกให้มี ที่ทำได้เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 ให้ทำ ไม่ใช่เป็นการไประเบิดรัฐธรรมนูญทิ้ง แต่เป็นการแก้ให้มี สสร. และไม่ใช่การถ่ายโอนอำนาจในการแก้รัฐธรรมนูญให้กับ สสร.ไปเลย แต่สสร.ที่จะเกิดขึ้นคือผู้จัดทำร่างฉบับใหม่ แต่ระหว่างทาง รัฐสภาก็แก้รัฐธรรมนูญรายมาตราได้อยู่เสมอ

“ดังนั้น ทำแล้วในท้ายที่สุดจะเป็นอย่างไร จะผ่านหรือไม่ผ่าน มันจะไปจบที่ประชามติ แล้วประชามติใครเป็นคนชี้ขาด? ก็คือประชาชน ผู้เป็นเจ้าของอำนาจในการสถาปนารัฐธรรมนูญ เพราะฉะนั้นกระบวนการครั้งนี้ในท้ายที่สุดมันจะไปจบที่ประชาชน ในฐานะเจ้าของอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ที่จะต้องเป็นผู้ชี้ขาดอยู่ดี” นายปิยบุตร กล่าว

หลังจากนั้น นายปิยบุตรได้ตั้งข้อกังเกตต่อไป ว่า มติที่ออกมาวันนี้ แสดงออกให้เห็นถึงการถ่วงเวลา-สกัดกั้น และความไม่จริงใจในการแก้รัฐธรรมนูญ เพื่อเปิดทางไปสู่การทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ นี่ไม่ใช่เรื่องใหม่ เคยมีความพยายามมาแล้วหลังการรัฐประหารปี 2549 ที่จะแก้รัฐธรรมนูญ 2550 ให้มี สสร.ขึ้นมาทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ครั้งนั้นก็โดนขัดขวาง มีการส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ คนคัดค้านก็หน้าตาเดิม ๆ จนรัฐธรรมนูญฉบับ 2550 ถูกฉีกทิ้งไปจากการทำรัฐประหาร 2557

พอมีการทำรัฐธรรมนูญ 2560 ใหม่ ฝ่ายที่ต้องการรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ขจัดผลพวงของการรัฐประหาร ก็ต้องพบกับกลุ่มคนหน้าเดิมที่ออกมาขัดขวางอีก มีกลเม็ดที่จะขัดขวางไม่ให้เกิดการแก้ไขตลอดเวลา ทำให้เป็นเรื่องยากลำบาก

“การอยากมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่เป็นของประชาชนทั้งทีมันยากเย็นแสนเข็ญเหลือเกิน แต่วันที่ทหารเข็นรถถังออกมาตั้งโต๊ะแถลงข่าว ยึดอำนาจ ฉีกรัฐธรรมนูญ คนพวกนี้หายกริบ บางคนก็ไม่ได้หายกริบ กลับยินดีปรีดา แล้วเข้าไปสังฆกรรมกับคณะรัฐประหารด้วย กระบวนการนี้คือภาพใหญ่ แสดงให้เห็นถึงซากเดนของเผด็จการ ซากเดนของระบอบรัฐประหาร มันยังมีชีวิตอยู่ แล้วก็จะพยายามขัดขวางทุกวิถีทาง” นายปิยบุตรกล่าว

ข้อสังเกตประการต่อมา นายปิยบุตรกล่าวว่า ไม่ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยอย่างไร เรื่องนี้ได้ส่งผลสะเทือนต่อระบบรัฐธรรมนูญในประเทศไทยไปแล้ว สมมุติว่าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการแก้รัฐธรรมนูญครั้งนี้ทำไม่ได้ นั่นหมายความว่าประเทศไทยจะไม่มีโอกาสร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับเลย จะทำได้เพียงแก้รายมาตราไปเรื่อย ๆ ประชาชนทุกคนก็จะต้องอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2560 ไปตลอดกาล ทำได้อย่างมากก็แค่แก้ทีละมาตราเท่านั้น เว้นเสียแต่ว่ามีการรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญนี้เกิดขึ้น

แต่ถ้าเกิดศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการแก้รัฐธรรมนูญรอบนี้สามารถทำได้ โดยให้เหตุผลว่าเพราะยังคงหมวด 1 - 2 เอาไว้ ไม่ใช่การทำใหม่ทั้งฉบับ ถ้าศาลรัฐธรรมนูญใช้เหตุผลดังนี้ ผลที่ตามมาก็คือการแก้รัฐธรรมนูญแต่ละครั้งต่อๆไป ก็จะต้องเว้นหมวด 1 - 2 เอาไว้ มิเช่นนั้นจะเข้าข่ายการทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ

สรุปว่ามติรัฐสภาวันนี้ ทั้ง 366 เสียงที่เห็นชอบได้สร้างมติอัปยศขึ้นมา เป็นมติที่รัฐสภายอมจำนนต่อศาลรัฐธรรมนูญ ตนเองมีอำนาจแก้รัฐธรรมนูญก็ไม่ยอมใช้ กลับไปถามศาลรัฐธรรมนูญว่าทำได้หรือไม่ ไปยื่นดาบให้ศาลรัฐธรรมนูญ แล้วให้ศาลรัฐธรรมนูญมาบั่นคอตัวเอง ซึ่งตนขอประชาชนทุกคนจำไว้ให้ดีว่าใครบ้าง ที่เป็น ส.ส.และ ส.ว.ผู้ร่วมลงมติอัปยศในครั้งนี้